4 |5 o0 Y. z) o- o 历史上，党和行政机关公文中以“意见”作为标题的公文并不少见。但当时“意见”并未被明文确立为法定文种，因而常常以“指示”这一文种形式下发。 7 u# M* `- r0 E0 ~+ a* X0 y: a0 |/ _ + O- n/ O, d" N6 Q 1996年5月3日，以中共中央办公厅名义印发施行的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称为《条例》），规定了14个法定文种。其中，不仅列入了“用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求”的“指示”文种，还并列了“用于对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”文种。这，是“意见”第一次被正式确立为党的机公文关法定文种。% `3 u4 G% Q& a) |9 g1 z8 J
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2000年8月24日,以国务院名义发布施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称为现行《办法》），将原先以国务院办公厅名义发布施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称为原《办法》）中的“公告、通告”文种一分为二，形成两个并列文种，又删去“指示”文种，增加了“适用于对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”文种，取而代之，成为正式法定文种。因之，行政机关公文文种从原《办法》的12种增加到现行《办法》的13种。这，是“意见”第一次被正式确立为行政机关公文法定文种。 " l/ X: l: Y) z# ]! _' I" H5 e / }$ @1 x f. f; d( z6 X 2 ]: {8 V( y$ a$ j! p, `8 z! L: X
- s2 E, c& e- L1 `) D/ s 二、适用范围与行文方向 " |. a8 K' r6 Q# }# E% _8 e2 W* g* V9 C
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1.“意见”可以是下行文 6 l! P. y$ C7 g2 a5 m9 d( V9 z: N% M
比较现行《办法》关于“意见”与被其取代的原《办法》关于“指示”两个文种的定义可知，现行行政机关公文中的“意见”也兼有过去的“指示”的职能。因此，所有相对的上级机关都可以使用“意见”。$ N1 v- [# @: w' b/ o8 P" _1 v
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作为法定文种，“意见”在行政机关公文中刚刚使用不过四五年，尚未发现文种混淆现象。但在党的机关公文使用中，“指示”和“意见”倒有分工不清的事例发生，应引起鉴戒。现在，我们正在精心打造“以人为本”的“社会主义和谐社会”，以胡锦涛总书记为核心的党中央强调，共产党人时刻要“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。行政机关公文之所以去掉“指示”，增加“意见”，就有营造民主协商氛围，防止上对下硬性发指示之意。所以，在使用“意见”时，应不忘这个初衷。 ( \& B9 E" n9 J$ X: d g+ {: W& P6 D
改革开放以来关于“三农”问题，中央一共发了7个“一号文件”。检视这7个“一号文件”我们发现，虽然它们都是下行的指示性公文，但文种却各个不同。前5个中央“一号文件”，即《全国农村工作会议纪要》（中发〔1982〕1号）、《当前农村经济政策的若干问题》（中发〔1983〕1号）、《关于一九八四年农村工作的通知》（中发〔1984〕1号）、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中发〔1985〕1号）、《关于一九八六年农村工作的部署》（中发〔1986〕1号），它们都是以中共中央批转《会议纪要》的形式或者是以《问题》《通知》《政策》《部署》的形式作指示，文种是“强制性”的“刚性”的。最近两个中央“一号文件”，即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）和《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号），都是以《意见》形式作指示，文种是“商榷性”的“柔性”的。* x# J; r1 F9 ~; o" L' _+ {0 i3 t/ a
- ]' m) i# I% s% m* ~3 `) A 表面上，这只是文种形式的一种变化；实质上，文种的不同选择，意味深长。它使我们从深层次认识到，为什么 “意见”的适用范围与其涵盖面会这么广泛。一方面自然是因为行政机关公文中去掉“指示”文种，因此原来需要发指示的文件，常常要以“意见”下发。另一方面，由于党风和机关作风的深刻转变，对重要问题提出见解和处理办法，自觉选用偏“柔性”的带“商榷性”的“意见”文种，对于启迪我们各级机关一本“为人民服务”的宗旨，为建设社会主义和谐社会，巩固人民政权，由衷注意亲民、惜民，公平、公正、公开，更加务实、更加人性化地进行公务活动，更加平等、更加民主地指导公务工作，意义深远。 + S! s4 q! V. k9 G/ q+ H& X( Q7 a {6 i, w4 P. U, P6 r
2.“意见”也可以是上行文或平行文 $ m z5 Z7 \) q: h' ]6 ~2 U3 o2 L8 C
例如，国家测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、工商总局、*****署《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见》、国家发展改革委《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》等等。就是单独上报或者联合上报的上行文形式的“意见”。而《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》，由国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机关等不相隶属的机关行文，属于平行文。5 L0 S* \' u4 F" A+ B
7 N, i! `5 K8 P6 ? 笔者还作了一个小统计。以见诸《国务院公报》不涉密的 “意见”公文为例。2003年全年共36件，其中下行文16件，占44.4%；上行文20件，占55.56%。2004年全年共50件，其中下行文26件，占52.00%；上行文24件，占48.00%。2005年头5个月共15件，其中下行文6件，占40.00%；上行文9件，占60.00%。可见，国务院、国务院各部门以及各省、自治区、直辖市政府所制发的“意见”公文中，属上行文的与属下行文的，其发文数量基本上旗鼓相当，使用频率不相上下。但平行文“意见”实属罕见。在最近三年《国务院公报》发布的100多件“意见”公文中，居然没有一件是平行文。 8 _1 h7 L7 j6 r5 P : m; y" h8 d0 u/ v& A 3.与“意见”行文方向相关的分类/ D8 ^) x: o! ~0 C* ]
$ M6 P0 W2 F r+ q* M/ Y6 f& u0 V9 T r 按照行文方向来分，属于下行文的“意见”大体包括指导性意见（可以直接下发），评估性意见（对重大问题提出鉴定意见）；属于上行文的“意见”大体包括呈报性意见（可以直接上报），呈转性意见（要求上级机关转发或批转）；属于平行文的“意见”多数是信息沟通性意见，建议性意见（均可以直接发送）。) g5 D: Z" z: k) Q
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上级机关一般是以“通知”的形式转发或批转下级机关上报的意见；对于本机关制定的意见，除可直接下发外，有时也作为“通知”附件印发。/ j8 ?! t' w. n% \0 U5 n- g+ b4 }' {
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三、意见格式与写作要点4 q0 l: J7 @! _/ }2 x
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1.公文标题与落款以及成文时间) e1 K+ ] D& C9 q! `' `+ |" K, o
. P; S' w0 B; k(2005年4月28日) 0 c: x1 w: m ]1 X# \$ d1 u' t' o( U1 A( F& @% h
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此例“意见”主办机关是省委办公厅，发文字号是省委办公厅序列的“苏办发〔2005〕12号”。因为标题中已经标识发文机关名称，故而圆括号中不再标识发文机关名称；因为主办机关是党的机关，发文字号按党的机关序列编号，所以成文时间约定成俗用阿拉伯数码标识。 ) k9 \ k' _7 A2 F1 s% h1 {& S: V( Z3 S6 s+ t6 f. w
2.主送机关 * _ l9 h$ N }- {5 @% t6 a5 a$ E+ v8 J/ \; t
与其它法定公文类同。或者用机关全称，如“江苏省人民政府”；或者用规范化简称，如“国务院”“国家发展改革委”“省政府”；或者用统称，如 “各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”“各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）以及国务院有关部门劳动保障工作机构”“各有关单位”等。8 R" o. G! m& y6 M! n+ j8 H
, \5 ~: m; B Q3 f, ^+ i 也有的“意见”公文不列主送机关，将公文送达机关一概标识于文后版记之中的。 ( @/ u, l! X0 B: M$ J) B) P$ }& ]; T u
3.公文正文 / }- Q1 A4 D& l- f4 e7 r- j% Z& ]! m, b& _! v! Y: F& w7 ~$ S
“意见”正文一般大体包括两个部分。一是情况概述（缘由），也就是简单介绍制发“意见”的起因和背景。这一部分一般应简洁，但要视意见内容而定。二是意见内容（事项），是正文的核心部分，应该详尽，观点鲜明，注意针对性、指导性、政策性、科学性和具体可行性。为了清晰，可以分作若干方面进行阐述。& J) y! a$ P9 L' y C F( `' Z7 R
/ j7 ]" _2 s( A6 p 譬如，测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、工商总局、*****署《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见》（见例文1），情况概述部分很简洁，只有一个自然段，110字，说清楚了“意见”制定的两个依据和四个目的，然后以承启语“现提出以下意见”引出三条具体意见，条分缕析，总共1567字。情况概述部分与意见内容部分的比例大致是1:14。 4 J/ N. d% ~5 ^9 P, g# E6 R$ _5 r; V4 n: N; P1 H
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【例文1】 3 |7 m* O/ c+ ~* @8 F. o {' r5 r* ~+ d9 l. ^: a
8 T2 V0 W* L3 v' n! m: D * |$ p1 x6 U9 f7 q# k! ~测绘局 中宣部 外交部 教育部; r7 I% F9 @+ p, E* ]* l6 S
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商务部 海关总署 工商总局 *****署 7 k; C" c* [# g a( b 3 z' T6 U- d/ n, P . m( S: o( e0 l: Y. x! i( F8 J5 ~( p0 G5 S9 _6 V8 J+ k. C0 k
(二○○五年一月十八日) " g) p$ X, J: d3 V3 @# v2 D0 F- i7 ?0 U1 D2 C0 M
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为认真贯彻落实《中华人民共和国测绘法》和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(国发〔2001〕11号)精神，进一步提高全民的国家版图意识，维护国家版图的尊严，正确使用中国地图，促进地图市场健康发展，现提出以下意见： % o; K" \3 F9 F- \9 _( j. U$ P, M' r
一、充分认识加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的重要性……& p2 a8 `9 Z% [: [% t' @. |. C
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二、深入开展国家版图意识宣传教育活动……, r8 D1 W; W- v7 S. u9 V% V
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三、进一步加强对地图市场的监管…… 1 {; |5 j# W# O/ R, A6 S! F% u7 `9 Y2 f6 m' ~4 g6 Z
0 z. s' O- I+ }' Q) v+ L& m 7 v; {6 U: Z/ B& U9 X5 X u 2004年和2005年两个中央一号文件的谋篇结构、字数比例也基本如此。2004年中央一号文件约8300字，情况概述部分（744字）与意见内容部分（7553字）的比例大致是1:10。很巧合，2005年中央一号文件约10000字，情况概述部分（942字）与意见内容部分（9646字）的比例也大致是1:10。但因它们总体量大，《意见》的意见内容部分十分详尽自不待言，情况概述部分也是浓墨重彩。 & v& |) Y) f% f6 C1 Q % T; f7 _) B- @' u/ t/ v 两个中央一号文件情况概述部分都是三个自然段，一讲制定《意见》背景，二讲当年农业和农村工作的总体要求，三讲加强农业基础，繁荣农村经济，必须力争实现农民收入较快增长，必须继续采取综合措施。两个中央一号文件的意见内容部分都列举了9个方面，前者是22条意见，后者是27条意见，采取的是“章断条连”的方式（见例文2），内在逻辑性极强。2 v( m# M, s2 D6 J, r
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% x- T3 T7 H: J8 S) q) r 【例文2】0 I! U; p& F/ } R; b! t- C& O
5 j8 T- c$ V. q/ r& E* |3 j中共中央 国务院关于进一步加强农村工作 $ A- a% D0 a& S+ [. w0 k ' u& c* j |& ]) N$ y+ m提高农业综合生产能力若干政策的意见 0 k2 D7 @: p6 o7 D: `0 b: X 3 ]2 D: b7 g( A, \% J " O ?- S$ g% s7 i4 ^& s4 C6 c
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(2004年12月31日) 9 [" ~: J9 t0 r: Q7 T0 k : o7 ~( P! x2 _* s. i4 F* \* Q0 k ; d, S7 }) q* R2 V7 l( w/ u% M- [
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党中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民工作。2004年，在宏观调控中注重加强农业，实行一系列更直接、更有力的政策措施。各地区各部门认真贯彻落实中央决策，保护和调动了农民积极性，农村呈现出良好的发展局面。粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长，农村改革迈出重大步伐，农村社会事业取得新的进展。这对促进国民经济发展和保持社会稳定发挥了至关重要的作用。但必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。 + X3 l, f( f# @
2005年农业和农村工作的总体要求是：认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。 # o: V; W) ?. R 加强农业基础，繁荣农村经济，必须继续采取综合措施。当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。这既是确保国家粮食安全的物质基础，又是促进农民增收的必要条件；既是解决当前农业发展突出矛盾的迫切需要，又是增强农业发展后劲的战略选择；既是推动农村经济发展的重大举措，又是实现农村社会进步的重要保障。抓住了这个重点，就抓住了农业发展的关键；把握了这个环节，就把握了农业现代化的根本；做好了这项工作，就为农村全面建设小康社会打下了坚实的基础。要进一步调动农民群众务农种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性，以严格保护耕地为基础，以加强农田水利建设为重点，以推进科技进步为支撑，以健全服务体系为保障，力争经过几年的努力，使农业的物质技术条件明显改善，土地产出率和劳动生产率明显提高，农业综合效益和竞争力明显增强。 3 H1 j6 k1 s2 `
一、稳定、完善和强化扶持农业发展的政策，进一步调动农民的积极性 2 T- v* F4 D/ c8 u- g （一）继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度…… - F! R4 E0 {. D; {8 ~: b( I2 m （二）切实加强对粮食主产区的支持…… 8 g+ F. `6 W9 q9 ? r （三）建立稳定增长的支农资金渠道…… , s7 k% m5 T- E1 y, L- `( Q6 ]1 v) ^4 B4 V% J
二、坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量 " @; M9 H5 e! F! k （四）严格保护耕地…… 0 M4 \7 y l" q （五）认真落实农村土地承包政策…… , ^' m& V+ U) N8 R" b
（六）努力培肥地力…… 3 J7 t; Z, l; Z3 ~
三、加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力 9 |1 E& G3 [ B* P" R! k7 d( Y0 } （七）加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套…… , o; N% z& D1 Y0 Z6 H1 y （八）狠抓小型农田水利建设…… * ~+ a, j$ R" p' }( K. `; m （九）坚持不懈搞好生态重点工程建设……, ^" o1 i6 ^3 `' m: x
0 @( _, u2 ]2 n! R 四、加快农业科技创新，提高农业科技含量 $ y6 C; K& L6 y7 A8 C8 T
（十）加强农业科技创新能力建设…… % P' O0 E4 W: U
（十一）加大良种良法的推广力度…… & H0 r: c2 k8 y* X8 r （十二）加快改革农业技术推广体系…… ( X/ M+ K- }& C0 b+ f, K0 f
五、加强农村基础设施建设，改善农业发展环境 ( j9 W, M X/ D; G) q7 J( H- N- M! u! H4 Y2 A, y. k
（十三）加大农村小型基础设施建设力度…… . |: Q) ^ C- o2 l& k. J& e" h9 f
（十四）加快农产品流通和检验检测设施建设……8 [* W5 C( y+ [
9 W6 H3 M3 t" F) m6 O9 e( E, w （十五）加强农业发展的综合配套体系建设…… 7 F5 K0 | ?" T" r 六、继续推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力 9 I- R$ o4 \1 q （十六）进一步抓好粮食生产…… 3 z* @. _8 M. p! _. P. D) I% C) e) H
（十七）大力发展特色农业……% Z( o: f' y9 P6 ^# B% G
$ @3 e) q; h$ h8 t& ~- @. ^ （十八）加快发展畜牧业…… 3 n( H7 j% A; N. _8 L% W
（十九）重点支持粮食主产区发展农产品加工业…… ! \( n% ] m" Q: M9 P
（二十）发展农业产业化经营…… 4 y& ~/ Y$ J9 z$ _$ l, E7 Z 七、改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制 * _, ]! O2 _$ w5 Y$ z （二十一）完善农业投资管理体制…… 6 A2 f+ I) ^ b+ S$ T0 v
（二十二）加快农村小型基础设施产权制度改革…… * L1 `) t3 F! r( z& f
（二十三）推进农村金融改革和创新…… 8 k+ S3 a. r& f; Q a8 V 八、提高农村劳动者素质，促进农民和农村社会全面发展 $ ]8 d" l% H X* P' \' z
（二十四）全面开展农民职业技能培训工作…… " F7 \4 r( P, I- l/ @; t （二十五）进一步发展农村教育、卫生、文化等社会事业…… 5 `5 V, J! x' R8 Z/ }2 f
九、加强和改善党对农村工作的领导 8 \! y e5 a& K+ e# B* p ( r' i! p* M6 ^& _2 G （二十六）坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重…… ) z: }2 _/ @: g$ O5 M; C( o7 D （二十七）进一步加强农村党建工作…… : g5 {5 z0 w* I4 R6 } ' O5 K) G$ I" {. d5 X 进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力，实现粮食增产、农业增效、农民增收，意义重大，任务艰巨。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚定信心，奋力开拓，扎实工作，为全面完成农业和农村工作各项任务而努力奋斗。 9 c5 n) H3 o( D' s+ c 6 U& x& M* v3 K( J& O) Q6 s. H 9 k# C' x2 a; s: _
# W. B2 L g$ y* b9 y! t3 N. f. L/ F$ H “意见”公文多数没有结尾，事项讲清，戛然而止，干净利落。也有写结尾的。如2005年的“一号文件”用了一个自然段，133字，说清楚了此次《意见》意义重大，任务艰巨，发出了齐心协力、努力奋斗的号召。有的“意见”公文袭用公文常用的惯用语作结尾。对下级机关或用“请遵照执行”（此口吻不可取），或用“请参照执行”（此尚可）；对上级机关或用“以上意见如无不妥，请批转有关单位执行”（此说不宜），或用“以上意见供参考”（此尚可），甚或用“请批示”（极其不妥）。 ; y$ ?; K. b& G! t# D' w1 z7 z3 l+ S$ R& G
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: ]. |7 z* J# F1 O+ d 四、关于意见使用的建议 , f1 @0 G! \, J/ Q* o4 U4 G; `9 `$ E
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: D1 d+ c+ u# h4 A7 F# P 笔者认为，“意见”既不是“指示”，也不是“决定”，更不是“通知”或者“命令”。上述关于“意见”结尾写法是否合宜的讨论，都与是否弄清了这些文种的性质有关。“意见”与“布置性通知”的区别在于前者重要，后者次之。“意见”与“指示”的区别在于前者侧重于解决问题的办法，后者侧重于阐明工作的指导原则。“意见”与“命令”“决定”的区别在于前者介绍情况具体，见解观点鲜明，处理办法可行；后者重在发布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，对重要事项或重大行动作出安排，下级机关必须无条件执行。！文/龚仕文* s0 X/ C2 Z& ^6 a2 N4 e
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