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标题: 公文辅导讲座 [打印本页]

作者: 沐子 时间: 2015-5-17 21:57
标题: 公文辅导讲座
上周，主任就公文系列讲座作了很好的动员，就公文的性质、特征、作用作了深入细致的介绍，并对下一步如何提高办公室全体人员，尤其是年轻同志的文字综合能力、发挥办公室服务的作用，制订了细致的方案，准备开展8个专题的研讨。会议结束后，我在一定范围内听取了部分同志们的意见，大家对玉娇主任的决策非常赞同，表示这是一次难得的学习提高的机会，表示一定要积极参与，认真学习，以提高自身能力和工作水平。一些同志还表示要认真备课，准备发言。我想这也为我们能够顺利开展讲座、确保活动取得实效提供了重要的思想保证。下面，按照安排，我来为大家就公文的文种等内容，作以介绍。需要说明的是，这里所说的公文，不包括法律文书。由于公文文种最近中央和国家机关、高检院先后出台了新的规定，对于文种又赋予了新的内容，我的讲座肯定会有不准确之处，希望大家多提宝贵意见。对于我而言这也是学习、交流和提高的过程。在讲座过程中，大家可以不拘方式，随时发言，我们共同探讨，以达到共同提高的目的。
         一、公文种类基本知识
         自古以来，各级机关都高度重视公文。“经国之枢机，为政之先要”（梁刘勰）。作为文种，就是指公文的表现形式和载体，使大家一目了然，知道文件主要是什么目的或者要求，体现收发双方的关系，同时也有利于归档、查找，提高工作效率和工作质量。
         大家都在办公室工作，有一个最基本的概念，就是检察机关通过什么能够对内、对外进行有效力的活动，包括部署工作、请示问题、指挥协调。当然我们的“法定代表人”——检察长的公务活动当然能够代表我院。但是，我们单位，作为一个组织机构，有没有其他的形式或者是介质去体现意志？靠什么去传达和贯彻党和国家的方针政策？靠什么去联系和处理机关公务？这就是公文。俗话说，私凭文书官凭印。公文体现着组织的意志，表达着组织的主张，显现着组织活动的行为目的。在某种程度上可以说，我们拟制公文，就是代表玉娇主任、代表检察长、代表检察院。
         公文总是要通过一定的形式表现出来。这就是文种。例如我们通常都草拟、下发过通知，要求下级院报告工作情况，也在年初写过工作要点，年终写工作总结，等等。那么，公文有哪些种类？每个文种适用的范围是什么？主要要求有哪些？一般而言，在拟制公文时，必须根据发文单位的权限、职能范围，发文目的，选择使用正确文种。对于不准确的，需要重新制发。如在《最高人民检察院关于下级检察院向最高人民检察院报送公文的规定》（2002年4月22日下发）中关于向最高人民检察院报送的公文范围只包括以下三个：请示、报告；信息简报；各省级检察院下发的重要文件等。对于不符合要求上报的一律退回。对于使用错误的，严重的需要作废收回。比如，下级单位对上级单位使用命令，显然是错误的。
         党政机关对于公文的文种都是有严格的明确的具体的规定的。2012年4月6日，中办、国办联合印发了《党政机关公文处理工作条例（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》。根据《条例》，党和国家行政机关公文有15种：命令(令)、公告、通告、议案、决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、纪要，增加了“决议”和“公报”。
         检察机关对于公文及种类也作出明确的规定。根据2012年8月24日最高人民检察院第十一届第五十次检察长办公会会议讨论通过的《人民检察院公文处理办法》（以下简称《办法》）第三条规定：“人民检察院公文（包括纸质公文、电子公文和传真电报）是人民检察院实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，执行国家法律，发布司法解释，部署、指导和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”在《办法》第二章第九条对于检察机关的公文种类作出明确规定，包括决定、命令、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、规定、函、会议纪要。省院出台的公文处理办法，是仿照高检院的规定出台的。因此，主要内容但是一致的。
         根据不同的标准，公文可以划分为不同种类，如根据公文的性质、作用大体上可分为以下几类：规范性公文，指挥性公文，知照性公文，报请性公文，计划性公文，等等。根据公文的行文关系分，大体上可分三类：一是下行文。指按照垂直的组织系统，上级机关向所属的下级机关和组织的行文。其中可划分为一级下行文(即将公文发送至直接下级机关)、逐级下行文(即将公文一级接一级向下照转或复制下发)、多级同时下行文(即将公文向直接下级和更下级同时发出)、直贯到底下行文(指将公文直接发至基层党组织)。二是上行文。指按照垂直组织系统，下级机关向上级机关的行文。上行文又可划分为一级上行文、逐级上行文、多级同时上行文、越级上行文。三是平行文。指平级机关、单位或没有隶属关系的机关、单位之间来往的公文。一般为函。当然，根据载体和表现形式，可以分为电子文件、纸质文件和传真等等。
         此外，根据机密程度，可以分为秘密、机密、绝密、一般公文。根据紧急程度，可以分为平件、急件、特急、特提等等。根据来源，可以分为内部公文、外部公文。收文、发文。
         （写到这里，突然想起清代方苞所著的《狱中杂记》中，有关于公文的一段故事，反映了古代社会司法的黑暗（这里我使用了翻译的内容）：刑部中的老吏，家里藏有假印章。公文下发到直属中央的各省，都被他们暗中更改，增加或删去公文中的重要词句，执行的人难辨真假。只有那些给皇帝的奏章以及发到平行各部的公文，他们还不敢这样做。法令规定：大盗没有杀人，以及和他同伙的几个罪犯，仅立刻处死主谋一、二人；其余的经秋季审讯，都可以罪减一等，发配充军。判决书上奏后，其中有立即处死的，刽子手已先等在门外。命令一下，就绑出来，片刻也不停留。有某姓兄弟俩，因为把持公仓，法律规定应当立即处决，案件已经判决。某狱吏对他说：“给我一千两银子，我让你活命。”问他有什么办法，则说：“这个并不难，我另外准备一份奏章，判决书不需要改动，取列名在判决书后面的从犯中没有亲属的两个单身汉换你俩的名字，等叛决书加封上奏时暗中调换一下姓名就是了。”他的同伙说：“这样可以欺骗被处死的人，却不能欺骗主审官；假如主审官再上奏请示，我们就没有活路了。”某狱吏笑着说：“再上奏请示，我们没有活路，但主审官也会因此被撤职，他不可能为了这两人的生命而放弃自己的官位，所以，我们终究没有死的道理。”后来真的这样做了，列名末位的两个从犯立刻被处死。主审官发觉后惊讶得张口结舌，但始终不敢追究。我在监狱，还亲眼看到这兄弟俩，监狱中的人都指着他们说：“这就是用某某人换下他们的脑袋的。”后来这个狱吏在一夜间突然死去，人们都以为是阴曹地府给他的责罚。）
         二、常见公文种类及制发要求（请示、通知、函、纪要、报告）
         （一）决定
         适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级人民检察院不适当的决定事项。
         我们经常看到的比如表彰先进工作者，对于立功的同志的奖励，等等。当然也包括一些重大部署，如我们省院作出关于构建和谐社会、为老工业基地振兴服务等。具有规范性、指挥性、时效性的特点。包括法规性、指挥性、知照性等。
         （二）命令
         适用于对本院和下级机关发布带有强制性质的领导性、指挥性文件，批准检察官等级和司法警察警衔。如发布令、任命检察官、法警等级，等等。具有强制性、权威性、严肃性等特点。
         （三）通告
         适用于在一定时间和范围内公布应当遵守或者周知的事项。具有广泛、庄严、限定等特点。其与公告的不同在于范围、主体、事项内容等等。如“两高”关于贪污贿赂犯罪自首等的公告。
         （四）规定
         适用于对特定范围内的工作制定具有约束性的措施。比较多和常见。如关于xx工作规定，等等。
         （五）意见
         适用于对重要问题提出见解和处理办法。
         （六）通知
         适用于发布规定，传达领导机关和领导同志的指示，下发工作报告和领导同志的重要讲话，转发有关文件材料，交办工作，传达需要周知或者执行的事项，任免人员。通知有的也用于转发不相隶属机关的公文。通知通常是下行文或平行文。
         这也是最常见、最经常使用的文种。在日常工作中应用非常广泛、数量也比较多。从性质和内容上划分，通知大体可以分为部署工作的通知、发布性通知、转发、批转性通知、会议通知、任免通知、知照性通知、事项性通知。
         发布性通知:国家机关发布(或废止)有关规定、办法、实施细则等规章和发布有关重要文件时使用。此类通知一般简短精炼。
         转发性通知：一般在上级机关、同级机关或不相隶属机关发来的公文，需要下属单位知晓或执行时使用。标题：转发（上级文件名称）的通知，不能有书名号、引号、顿号。此外，无论上级文件名称，下级转发一律使用通知。
         批转性通知：批准下级机关的公文,再转发给下级机关或有关单位贯彻执行时使用的公文。注意转发性通知和批转性通知的区别。转发性通知一般是在转达上级机关、同级机关或不相隶属机关的公文时使用，批转性通知是批准下级机关公文，再转发给下级机关和有关单位贯彻执行时使用。未经“同意”或“批准”的公文不能批转，可用“批复”等形式处理。转发、批转性通知的标题要注意简洁，避免“通知的通知的通知”标题出现。
         指示性通知：是上级机关对下级机关布置任务、指示和安排时使用的一种通知。由通知原由、通知内容和执行要求三部分组成。是一种下行文，有较强约束力。
         知照性通知：告知某件事情、交待有关事项、不需要办理或执行时使用的通知。
         任免通知：是上级机关任免下级机关的领导人或上级机关的有关任免事项需要下达，而不宜用任免命令时使用的公文。
         会议通知
         一般包括以下内容：时间、地点、参加人员，会议的主题（主要内容），日程（几项内容、发言顺序），纪律（如是否着装），形式（电视电话会议、集中会议）。
         有的通知使用“红头文件”样式（属于文件类，一般要求内容时间长、范围广，非常重要）、有的使用信函样式、有的使用电报样式（方便快捷，无公章，适用内部发文，不适用外部）。
         （七）通报
         适用于传达会议精神，交流工作情况，表扬先进，批评错误。具有典型、教育、真实的特点。我们办公室经常用于印发或者转发领导讲话。通报都是下行文。
         （八）报告（属于上行文）
         适用于向领导机关和领导同志报告工作，反映情况，提出意见和建议，答复质询和询问。
         根据内容，报告可分为汇报工作的工作报告（如检察长工作报告）、反映情况的情况报告（如我们开展公文检查的情况报告）、答复上级询问的答复报告（如关于某项事务的处理情况报告）、向上级提-
         出意见和建议的建议报告（如对开展教育活动的报告）。
         报告的正文一般由三部分组成,即报告事项的前言或起因、报告事项的内容、报告结束语。
         （九）请示（属于上行文）
         适用于向领导机关和领导同志请求指示、批准。一般一事一请示，要有联系人及联系方式。
         请示一般包括一下三种形式：一是请求指示的请示。如对于某个法律政策应用需要请示上级机关作出明确指示。二是请求批准的请示。此类请示是为了解决某些实际困难和具体问题，请求上级机关予以批准的请示。如解决人员缺少问题的请示，增加机构设置的请示。三是请求批转的请示。下级机关就某一涉及面广的事项提出处理意见和办法，需各有关方面协同办理,但按规定又不能指令平级机关或不相隶属部门办理，需上级机关审定后批转执行,这样的请示就属此类。
         请示一般由标题、主送机关、正文、发文机关、日期五部分组成。请示的正文,主要由请示的原因、内容、要求三部分组成,请示时应将理由陈述充分,提出的解决方案应具体、切实可行。
         报告与请示的区别主要表现在以下几个方面：一是从目的上看，请示的目的是请求上级机关对某事宜给予批准或明确答复某个问题；而报告的目的是向领导部门汇报工作，反映情况，提出建议，不需要批准答复。二是从时间上看，请示必须在作出行为之前行文；报告则不受行文时限，事前、事中、事后皆可行文。三是从内容上看，请示内容单一，要求一文一事，以便上级及时处理；报告则一文一事，一文数事皆可。此外，报告还可以答复上级的询问等。四是从要求上看，请示中可以反映有关情况，要有请示事项；报告中决不能夹带请示事项。一般而言，本机关难以解决或难以回答的问题用请示；本机关职权范围内可解决或已解决的问题用报告。
         （十）批复
         适用于答复下级机关请示的问题。是与请示相对应的一种文体，批复应一个请示一个批复。
         （十一）议案
         适用于向省人民代表大会及其常务委员会提请审议事项。主要包括干部处向省人大常委会提请人事任免，以及我们开展诉讼监督年活动情况。
         （十二）函
         适用于同不相隶属的单位之间商洽工作、询问和答复问题，提出请求批准和答复事项。一般是平行文。也有的认为上下级、平行和不相隶属的不同机构单位之间都可以使用。包括我们内部下级院一处向我们办公室行文，也包括我们向其他单位行文。回复叫做“复函”，也包括以办公室（办公厅）名义代表本单位向来函机关“批复”下级的“请示”。
         函的特点具有使用范围广、灵活、多向的特点。机关之间的日常公务联系，不便使用其它公文文种时都可使用函行文。函可平行、可上行、下行，同时还可向不相隶属机关或单位行文。按其内容和用途划分，可分为商洽性函、询答性函、请求批准性函。
            商洽性函。在平行机关或不相隶属机关之间相互协商或联系工作时使用。如商调函，联系参观学习的函。
            询问性函。向去函机关询问有关问题或简述某一涉及对方机关权限范围事项的处理意见，需对方机关给予答复时使用的函。
            请求批准性函。是向平级或不相隶属的有关业务主管部门请求批准的函。结尾可写“请批准”、“请予审批”、“请予支持为荷”。

         答复性函。在答复对方来文所询问的问题和事项时使用。上级机关对下级机关的一般性请示往往也用答复性函。答复性函结尾可写上“特此函复”、“特此批复”、“此复”等。如答复下级机关要求对有关政策进行解释，对有关问题进行说明的请示，应适用于函，而不适于用批复。
         格式要求：发文机关一定要用全称，有的也可不用结尾语。
         注意，在主体方面是有明确要求的，即不相隶属，如我们检察机关与行政机关、审判机关，都是不相隶属。
         （十三）会议纪要
         适用于记载、传达会议情况和会议议定事项。
         会议纪要是概括反映会议基本情况，传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守执行的一种公文。可采取发言记录式，即按顺序将每个发言人的主要意见归纳整理出来，或按内容性质分类写，每一类有相对独立的小中心，或者将两种形式综合使用。一般只对与会单位、与会人员有约束力，要求共同遵守、执行会议议定事项。
         会议纪要根据根据会议性质不同，分为办公会议纪要和其它会议纪要。这类纪要，有的起通报情况、传达会议精神作用，是有关方面开展工作的依据。有的纪要只记载会议决议或协议的事项。有的需要全面概括会议进行情况、讨论的结果和会议的主要精神。
         会议纪要一般由标题和正文两部分构成。标题常写成会议名称加纪要的形式，如《党组会议纪要》。正文由会议组织情况及会议议定事项或会议主要精神两部分构成。组织情况部分常采用概述式写法，简述会议时间、地点、出席人员、主持人、记录人、中心议题等。会议议定事项是纪要的主要部分，要写明研究的工作、作出的决定、布置的任务、将要采取的措施等内容。纪要写成之后，需经过会签手续。
         三、常见文种使用的问题
         最近，党的群众路线教育实践活动开展了对文山会海的整治活动，合理使用文件、正确选择文种，是其中一项重要内容。文种的选用，主要根据文件的“时间、内容、生效的程序、行文方向、功能、结果、对象、表达、发送范围”来确定。如决议与决定的区别在于是否过必要的会议集体讨论通过的程序；决定与命令在于使用权限与表达；通知与通告在适用对象上；意见与报告在行文方向等有区别。这里，我主要结合工作中遇到的实际问题，谈一谈文种选用出现的问题。
         1、有的文种使用不正确、不规范。“请示”和“报告”不分或“报告”中夹带“请示”事项。如果有的需要上级批示某个事项，必须用请示。例子，需要省院院增加某地人民监督员数量，必须用请示。如果使用报告，那么省院可以不予答复。
         2、对于不相隶属的单位用请示。如我们如果向省财政要增加经费，一般应当用函，而不是请示。
         3、小部门对大单位。如内设机构（除办公室）对下级检察院。
         4、自制文种。刚才我们已经谈过，文种是固定的、强制的，但是有人也经常自创文种，如关于xx问题的请示报告，关于xx工作要点（正确的应当是关于印发xx要点的通知），关于xx的调查报告等等。
         此外，还存在文件种类升格的问题，如应当是部门文件，上升为单位文件，或者是办公室文件。有的随意降格，如应当是命令或者决定，而使用通知，等等。有的滥用“通知”。有的合并使用文种，如“意见函”。还有如《关于印发xx意见的通知》，应当为《关于xx的意见》
         鉴于时间关系和个人能力，今天的讲座就交流这些，也希望大家提出宝贵意见。谢谢！

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