机关企事业单位规章制度的写作要领

     建章立制是机关企事业单位实施和规范管理的必要手段。为了适应管理的需要，各级文秘人员必须努力把握规章制度的写作要领。
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9 ~: ~& g1 x) W! F1 U, v" _　　规章制度作为一种事务文书，看起来只是一些条条框框，内容单一，篇幅不长，似乎没有多少文采，不需要什么写作技巧。但要真正写好它，却并不那么容易。现实的情况是，一些单位以正式文件出台的规章制度不少，但在执行中暴露出的问题和漏洞也不少。除了有章不循、执行不力的原因外，一些规章制度本身的毛病也影响着实施或执行的效力。比如，有的由于内容相互矛盾，条文漏洞甚多，执行中很难“严格”起来；也有的由于标准不统一，上下左右不协调，执行中矛盾重重；还有的由于大话空话太多，语言表达含混，令人无法具体实施；更有甚者，规章制度的某些条文与国家的法律、法规或政策、精神相抵触，根本就不宜施行，等等。这些情况表明，规章制度的写作并非轻而易举之事，它既涉及管理体制及领导者的指导思想问题，又涉及体式结构和文字表述等技术性问题。在规章制度的写作中，必须努力把握其写作特点，讲究内容体式的规范，坚持以下“四性”。
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　　一、维护建章立制的权威性

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　　规章制度属于机关事务文书，写法上没有法定公文那么严格，执行中也不像法律文书那样具有极强的法律效力。但是就一个部门、一个单位来说，规章制度无疑具有行政强制性。为了维护规章制度的权威性，在起草时必须做到“三明确”：一要明确领导意图。规章制度是领导者管理思想的载体、管理意图的物化。因此，规章制度的写作不仅要有本部门本单位领导的安排或授权，而且必须吃透领导意图，吃透上级或主管部门的意向、目的和要求，从而准确把握规章制度的要点和重点。这样，写出的规章制度才会有权威性和可用性。二要明确行文基调。写作前应深入了解该规章制度所针对的对象的现状，要解决哪些方面的问题，需要限制的范围及程度，需要把握的侧重点或表述尺度，形成一个清晰的写作思路。对于事关全局的规章制度，写作前尤其要做好调查研究，定好写作基调。三要明确制发背景。制度管理是一个连续的、系统的过程，任何部门与单位都不可能仅有一项或一个方面的规章制度。因此，起草前应弄清楚以前是否有过这方面的规定或要求，如果有的话，应分析是否需要修订，弄清是文字提法上的修改，还是内容方面的补充、增删；是基本维持原规定的精神，还是要推翻重写；原来的规章制度有什么优点，有什么不足，等等。有时，一种规章制度中会涉及好几个方面的内容，而对于同一个问题或情况的管理又可能涉及好几种不同的规章制度，这就需要从各方面考虑内容的制约和平衡，用好有关参考资料。这样订出的规章制度才会有连续性和可执行性。
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( D% Y; w) Q' K  |( f# ~2 Z: ^, u　　二、考虑条文内容的可行性
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% ]( J) R7 n* w9 [& L5 X' i　　规章制度是要人执行的，其内容必须准确、规范，有可行性。
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4 X1 D/ ?3 i4 T/ ?3 k　　首先，内容要有针对性。内容是规章制度的内核和基础，除了必须真实准确之外，还必须有明确的指向性。同样一种规章制度，在不同的部门和单位里往往有不同的侧重点和不同的内容要求。如果其内容“千人一面”、“千部一腔”，毫无自己的特色，那规章制度就可能成为“样子货”。只有从本单位的实际出发，写出具有针对性的制度和规定，才会言之能行，行之有效。


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　　其次，内容要有依据性。从某种意义上说，规章制度是法律法规和政策条文的延伸或细化，它必然具有强制性特征。因此，任何规章制度都必须有法律依据或政策依据，必须符合党和国家的政策、法令，不允许与之相抵触或违背。如果上级的有关规定内容已经比较具体，适用性也比较强，本部门或单位就没有必要再就同一内容作出规定和要求了。为了显示内容的严肃性，有的规章制度还应在文中写明批准和公布机关，写明规章制度生效的日期，以及本规章的修改权和解释权。
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　　再次，内容要有协调性。为确保规章制度的可行性，写作时必须十分注意与同类规章制度的纵向或横向联系与协调。纵向关系的协调关键在下级。下级部门和单位制定的规章制度必须符合上级部门的有关要求。这里涉及到诸多方面的问题，如规章制度从什么时间开始执行，各级有什么权限，衡量的标准是什么，等等。标准要统一，口径要一致，步调要协调，避免出现矛盾或混乱。横向关系也必须协调。有时会遇到这样的情况：面对同一个需要解决的问题或需要规范的对象，几个部门从各自不同的角度和需要出发，都制定了规章制度，但由于互不通气，结果出现矛盾，发生规定“撞车”、制度“打架”现象，使人们无所适从，甚至让一些人钻了空子，这样的规章制度是不会有什么执行性的。
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# Z( g1 Y) \( h2 C; R　　三、讲求体式结构的规范性
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7 N3 }4 A, x% {" @9 @4 x6 h　　规章制度是一个统称。规章制度常见的种类有章程、条例、规定、办法、细则等，它们之间既有联系又有区别，写作时应把握其不同的体式特点，准确地选用。一般来说，章程是某个机关、单位或组织的宗旨，机构和组成人员活动的规则。条例是指导某方面长期性工作和活动的比较系统的条文。规定是对某项具体工作或活动的要求和规范程序。办法是为贯彻上级指示或实施某项工作而提出的具体方法和措施。细则是贯彻、执行、实施“条例”或“规定”中某一项或几项条款的详细准则。起草规章制度在选用这些体式时，一定要掂量其分量的轻重和范围的大小，不可“大人戴小帽”，也不可“小人戴大帽”。

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　　规章制度属于法规性文书，具有一定的约束力，因而其文字表述必须严谨、周密、规范。既要体现严肃性，又要考虑稳定性。在结构安排上，通常采用分条式叙写的方法，这就要求对条文的先后顺序、内容主次进行精心设计，十分注意条与条、段与段之间的内在逻辑关系，做到层次分明，布局合理。比如，要起草一个“规定”，先要弄清规定的结构方式和基本写法。规定通常由标题、正文、落款三部分组成。其标题由发文机关、事由、文种组成。如《中共中央 国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》。也有的标题部分简化发文机关。其落款主要写制发规定的机关和制发日期。也有的规定将发文机关的日期写在标题之下，用圆括号括起来。规定的正文结构分三部分。开头部分一般写制发规定的依据和目的，写规定的适用范围和主管部门等。主体部分写规定的具体事项，内容较简单的，用分条式写法一一说明；内容较复杂的，可用若干小标题分出大类，小标题下再用序码条目表示。结尾部分意尽而言止，通常只有一句要求性、程式性的话。明确了这些写作要点，就能够写出结构体式比较规范的文稿来。


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$ _& h3 q0 T0 q9 i3 ^7 v/ H" n8 z" X9 Y　　四、重视定稿过程的完整性



　　规章制度的写作不同于一些公务文书的写作，它往往不是在一两天内就可完成的，通常都要经过几上几下、多次反复认真的推敲、修改、酌定或试验、实证。一些重要的规章制度成型后，先要制成讨论稿，发至有关部门和单位，发给有关同志，经过有关会议或有关部门的认真讨论、逐条审议修改后，方能定稿。有些规章制度即使在反复讨论审定后印发下去，也还须批注“试行”或“暂行”字样，尚须经过一段时间实践的检验，并在实施中不断地完善和修订。对于文秘写作人员来说，规章制度的反复推敲和修改定稿的过程，就是对管理对象和客观事物的认识逐步深化的过程，亦即由感性认识到理性认识，再由理性认识指导实践的一个认识的循环过程。在此过程中，写作者要进行多次调查研究，其认识要经历两次“飞跃”。尤其是定稿后的调查研究，既是对文稿的反复推敲过程，也是认识的深化和升华过程。直至修改到不能增减移易一字，才能算是基本上完成了规章制度的写作任务。作者：李明伦