领导批示的传阅逻辑与技巧

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。

领导在什么情况下会作批示？批示又是怎么落实的？小编摘编一篇文章进行分析。

 

 

“领导批示”：微妙技巧与传阅逻辑

 

 

核心提示：

各级官员的批示及其批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。

签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果指名要“某某同志”等分管领导办理，重视程度就已颇为严重。

 

 

 

在很多时候，“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段，因此批示也充满了神秘感。 （CFP/图）

 

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。这些被报道的批示所关注的大多是诸如救灾、春运、煤矿事故等重大问题，而在处理上述问题中，领导批示，也必然会被提及，并作为应对之策的指导原则。

 

文化部2010年3月的一份文件说，2009年，中央领导同志批示持续大幅度增长。全年共收到中央领导批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。

 

事实上，更多的批示来自省部直至市县官员。这些批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。批示和文件一起，成为从中央到乡镇各级党政系统之间政治运行的重要手段。

 

这些批示，有的只是一个简单的“阅”字或者干脆是画一个圈，然后消失在各级党政机关的档案室里，有些是“请×××同志会签”而转往其他部门。一些批示需要承办部门派专人前来阅读，并不得带出“保密室”；另有一些，则被工整誊抄，在“一定范围内”传达；有的更进入各级宣传机构视野，成为“重要批示”，全系统乃至全党、全国都要学习。文件与批示，是中国政府这架行政机器最重要的日常吞吐。

 

根据2001年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，中国法定的公文有令、决定、公告、请示、批复、函等9种。并没有“批示件”的规定。

 

不过国务院机关事务管理局主办的杂志《秘书工作》上刊登的一篇四川省委办公厅工作人员撰写的文章中写道：“领导批示是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体，是领导意志的集中体现，它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。”

 

那么，批示究竟为什么重要？各级不同身份的官员批示时有何惯例？不同用词之间有什么微妙之处？批示又会被如何传阅下达？

 

批示为什么重要

 

大多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数，详略，也是衡量其工作进展重要指标

 

“批示件”大致可分为两类，一类是在日常的“请示”、“汇报”等需要领导作出正式回复的文件上的批示，另一类则是在“传阅”性质的“工作简报”，“内参”，“通报”等各种信息上做出的批示。前者是主管官员定夺问题的权力体现形式；后者则是表明上级官员对他认为的下级汇报的某个重要事情的态度。

 

“我的工作就是努力写稿，写大稿，如果上级领导能在上面批示，我这一年的考核就基本评优了。”接受南方周末采访的某地级市公务员小曹说，他现在整天琢磨的，就是如何给自己的稿子“起标题”。

 

小曹需要负责撰写本部门“工作简报”的部分内容。他说，上级部门能收到的工作简报，每月都数以百计。“领导看简报，就跟我们看报纸一样，也是大体浏览，看标题，看到感兴趣的标题多读一点；其他的，匆匆掠过”。

 

“各地的日常工作都差不多，关键还是看起标题，吸引‘读者’眼球。能引起上级领导的重视，就可能被作为上一级部门的工作成绩，进入上级的‘工作简报’。然后层层递进，最终摆上省部领导的办公桌。”小曹说。

 

除了公安、城管、民政这类社会管理部门，财政税务之类的政府运转命脉部门，多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数、详略，也是衡量其工作进展的重要指标。

 

“审计部门就最看重领导批示。因为审来审去，很多问题，他们只能是发情况汇报给领导看。领导批示，就是他们的成绩。”小曹解释说，“2008年，我隔壁办公室的同事写了一份下属单位的安全工作经验，这个经验很快就被逐级上报。部里、国务院领导都分别批示调研推广。部里迅速组织工作组，来我们这集中调研。收到中央领导批示的那天，我们领导高兴得在办公室里直转悠，很快就树成了新的系统内典型，同事今年也提拔了。”

 

根据2001年颁布的《国家机关公文处理办法》，各级政府机关不得越级报送公文。这为赢取“批示”制造了难题。不过党报系统的各种内参，成了另外一个重要途径，尤其是大名鼎鼎的《国内动态清样》，正是此类“越级”上报的重要渠道。

 

 

 

中部某县的政府网站就评论说：“新华社《国内动态清样》……系中央领导签阅的内参，是中央了解国情、科学决策的重要参考，我老秘网县××经验的刊发，在我老秘网县××工作史上具有里程碑意义。”

 

模糊的批示，微妙的理解

 

对于“拟同意”这种批示，办公室主任往往会和领导秘书密切沟通：是已经满意，仅表谦虚?还是确实另有所想但不便表态?

 

在办公自动化以前，中国传统的公文格式中，下级向上级递交的文件与上级向下级传达的文件，在发文机关标题部分就有显著不同。上报公文的机关标题部分上方要明显多出一块留白——这就是约定俗成的“批示域”。尽管《国家行政机关公文格式》中并没有明确此项区别的作用何在，但确实对此作出了明确规定。

 

目前能看到的1950年代至1960年代的领导人批示件原件，内容较长的批示都写在这一块“批示域”中。但最晚到1990年代中期，随着对公文管理的进一步规范化，随着公文下发的，多有“传阅单”等流程控制页，上面会写明须传阅的领导名字，领导看后如无特殊意见，仅需在自己的名字上画圈——谓之圈阅。同时还附有“批示单”，为每位领导留下批示栏，便于领导指示。

 

 

毛泽东、刘少奇等领导人圈阅

 

于是，早期文件上各级领导在页眉页脚、字里行间分别批示，一份文件面目全非的情形便很少再现。而且对于每位拿到文件的官员来说，这也更便于他们清晰地知道其他领导的意图。

 

比如，一份在市委常委范围内传阅的有关法制的文件，非分管的常委们一般仅圈阅，而政法委书记则多会在批示栏类留下一些文字。而一旦党委书记点名某机关须关注此事，则各相关分管常委一般都须在批示栏内表态。

 

更进一步的是，据熟知批示内情的机关官员说，对于比如省委书记、市委书记这样的班子内的“一把手”来说，当他认为得对某份文件表态时，其态度的严厉程度，直接与其在批示上所写的对象有关。比如仅仅签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示中指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果直接指名要“某某同志”等分管领导关注办理，那么重视程度就已经颇为严重。被指名的分管官员在阅后一定会“进一步批示”，并要求下属高度重视。

 

对于各级秘书而言，最重要的就是通过此类细微差别，领会批示件的真实意图。比如，在一份“请示”上，批示“同意”和“拟同意”之间的差别巨大——“拟同意”是近10来年才开始流行，并逐步取代“基本同意”的“流行”批语，最常见于各类政府开销报价请示，公务员晋升录用等敏感话题。

 

对于“拟同意”这种批示，负责文件传达和落实的办公室主任，往往会和领导秘书密切沟通：是对此文件请示内容已经满意，仅仅表示谦虚？还是确实另有所想但不便表态？或者对事情敏感性有所警惕，以“拟”字表达自己谨慎的态度？

 

另外诸如“请酌情办理”，“按规定办理”，“根据某会议决定，同意办理”等批语，亦是下属要谨慎考虑的问题。“酌情办理”，是可办理可不办理还是一定要办理？“按规定办理”，那么如果该事按规定无法办理呢，如果下属理解为领导是同意了，贸然给办理了，是否会被追究责任？而“根据某会议决定，同意办理”，有时也可能是表明了官员是按照集体决定办事，而个人未必完全同意，办公室主任或许要翻翻会议记录，看这一官员当时的具体表态是什么。

 

所有这些细微差异所带来的批示执行上的区别，都在批示文件本身所显示的内容之外。

各司其职，逐级保密

 

对于批示，下一级单位的领导官员，可能看到其直管领导的笔迹。再往下传达，就需要“抄清”

 

中国并没有对“领导批示件”的办理和管理进行过统一规定，除了2002年和2004年国办发文要求加强对国务院领导批示件的管理和办理之外，地方各级领导的批示件都是各自定规。而上述两个国务院文件——《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》和《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》——并未公开。

 

不过纵览各地的批示件办理规定和流程，突出对领导权威的重视，对批示进行逐级保密，则一直是工作的重心。一般情况下，一份文件上的批示，只有在该文件传阅范围内的“班子成员”才能看到。而且，只能由文秘部门按照根据惯例制定的传阅顺序看。

 

本报记者获得的材料展示了这一传阅程序，2007年春节期间，东部某副省级城市发生一起火灾，造成3人死亡。省长在公安工作简报中看到火灾的情况汇报以后批示：“A同志：正值春节前夕，火情要特别注意，尤其是外来人员较集中区更要加强教育、检查、宣传和及时救护。”

 

A同志为该省公安厅常务副厅长。程序上，这个批示属于上级领导对直属机关相关负责人的直接批示，理论上只限于负责人本人“参阅”。不过，因为这份情况汇报属于“传阅件”，该省政法委书记、公安厅厅长也在传阅范围之内。看到省长的批示，他也表态批示：“全省各级公安机关要认真贯彻落实××省长的重要批示精神，切实做好预防重大火灾事故的工作。”

 

于是，在文件本身完成传阅之后，又下发到被省长点名的公安厅常务副厅长A处。这是批示的第一次“传达”，A看后批示，“请C、D同志阅。办公室将×省长批示传各市、县公安机关领导……”C同志为分管消防的副厅长，而D同志则是该省消防总队总队长。

 

最终，D同志作出批示“将×省长、省政法委书记，公安厅长、A副厅长批示转告某支队并抄清上（内部）网，全省消防部队要认真贯彻×省长指示”。正因为这一批示，这份抄清件得以下发流传。

 

但是，除了传阅的文件和直接指示到个人的文件以外，一般的“批示传达”在很多地方并不会有领导笔迹的复印件。比如南方某省会城市就规定：“市领导批给市直有关单位或单位负责同志的批示件，原则上只供该单位的负责同志，以及由其本人指定的承办人员阅看和办理，传阅范围要从严控制。”

 

也就是说，再往下传达，就必须“抄清”。除特别要求外，一般会隐去具体领导姓名，仅用“省领导批示”，“市主要领导批示”等方式传达。在扩大传达时，省级官员的批示由下级的市人民政府办公厅提供“批示抄清”件；而市领导同志的批示由各县、区人民政府办公室和市直部门办公室提供“批示抄清”件。而各级政府官员亲笔批示的原件，最终都会回到各级机关的文秘部门，分卷存档。“各下级机关、部门，不得擅自复印和留存批示件副本”。

 

来源：决策杂志、南方周末等

9 b( i. ?+ D/ O, g0 L % X7 S, J9 ]7 S" ~ 9 K) T. e4 f4 T: G# a 9 w/ X# c! M1 ]# A! r9 H 1 R: H/ B& U4 _ ' \! a! U* e. B% K % O5 v0 E. V% X- ^1 Q3 F , M0 J3 j$ F* J" s' F2 V / K. j: A/ F4 K) ?2 [ ' H: B9 ~/ }/ T: g, ~6 r# d. [/ l 6 ?/ \) y% c/ \/ p ? " v; j) ^ y( [7 {# t, S" x. L& l 6 c, f4 ]) b/ |% j" R h z& ?/ K7 H3 S; } ; G- a- @+ L. E: U4 U+ H * U I* x% `2 m( R0 u/ W' e) T ! P5 D- w; E5 {6 Q; C) M1 V + m! G5 B! C, f$ V! v. F% v2 B* S 0 a# I, p; `/ O, s+ _8 F - f% s4 D* w' Y5 u% H ( O1 u1 f( f* E/ Q5 t# Q 4 y4 f7 y- z& F3 E) [ & Q. f, R6 A" S4 Q( u ; b( P% C. w+ e( i $ ~2 K, |7 l2 \1 y" L. O ! }% ~9 s" ?% `) _7 C : n" F/ [ [8 B ' |2 c. J0 G2 i2 I1 D @ x- l0 J- f' D' e 7 q; _1 s+ f+ f; R" N3 J/ v2 K - h3 Y% N [7 p" q$ t, _ ! x9 y5 _7 B1 Y - b& E1 X0 u% h1 S 3 e+ f; X% R2 M' P w# t. q7 e. @1 Q3 P8 z/ q" r % ]7 R- x" s" M% c- w ; [ o1 H) n6 Q E 3 g* n( j5 L |& n / T0 {7 E+ {7 F3 u6 A& ?) y - f: g/ k9 J3 \) O: ^' h ! [% f) u8 L" R9 H( V# [) n 0 y' d/ h9 N* O4 U6 M 7 U1 m* Y3 u$ T! r , R- b% d7 f4 F9 B: p , q. _# d. A/ V, t * _* r6 Z, U9 p& S + F& I! @" ]" j + S7 z$ v( p2 `" r6 L1 c 0 `5 x8 B/ q. I * i9 X$ T9 N7 } 3 h2 r9 G) G r4 v- | 1 H) V' E" K" q 4 x$ N: j; U7 q $ i3 B+ O0 ]$ B" X( f2 ?+ j : B) Y5 G0 M3 y5 T9 A+ k4 B 1 G: N9 g3 b; A4 h _ % D& e( S: z* c2 A7 A 7 U/ t0 D/ `% |7 b # \) U# h) d; U / d: W# w( ?' A! C$ B& E$ C 6 t7 K9 d) x; c) O: z. R! H8 I6 H1 J ( f+ V) r$ D" {5 ?7 t: \, ]+ q- [; m& `: h ( m# F, k' E( p4 K! p ) H. w' N+ q& Y7 _( k7 A ' G7 s" g7 y1 d" ~ % ]9 v3 b1 c& i; z 4 ~6 y5 B( T; h g' t3 I4 Q ! K" d; A$ u8 x+ v # p; u: C. I( H+ u5 [+ l" V F8 T ; @: V9 R0 c9 m U. j6 _ 5 b" [* V6 n6 s ]2 \ & D$ ^ d: }: Q( n. [ & {7 D! P- P, s3 M" [5 D# ]5 T 9 I5 q% P4 P X4 x7 Q: q ; }6 v) Q* O- W! g; x! u - E8 g- M% a$ S1 A- W6 T ; j( o0 x' ^0 J0 W * N5 K0 v+ ]( ? * q8 v. E, [& V0 P' v: U & n6 w7 a( x8 \7 z" n' F: x& x6 Z9 ` ; w1 d4 A, P4 f s$ r* _ % n: }4 X; ?: u; C . Q& r; T l# V4 x5 ?; z / V7 A+ }: W% q w8 d" @ . y& m7 n- @# e; H 3 [& ~# L, A( a8 j+ e+ q * a( c' N. c. w1 m5 z' ~ D3 ?0 m$ T9 l: v! ^ ( c5 f8 N. J' o# r* [ & c+ ~5 R' {% q6 n 9 j0 b# Y1 Y5 i& o# o $ t- i: p9 m2 G0 Z- U ! w. c6 M, D% j( g * \! z4 R4 A& ? v' H ; ~' y& X- A& ?% D: x Z5 C 2 B' @5 K! f1 n& D. ^ ) R6 D. T) Q( T& n # i: l8 `7 E! X( X0 q6 I