公务员考试申论满分攻略大串讲之二

 

对策解题的基本原则：4个“定”

* x/ M. F, x+ M9 c; ^

 1、定点。定点是指确定要解决的问题。所有的决策都是从问题的发现开始的，没有“问题”这个“点”，也就不会产生决策活动。在找准“点”后，要分清问题的责任者是谁，会产生哪些影响等，也就是找到了切入点，就可以行文了。因此，我们在答题前要搞明白是解决什么问题的。

 2、定位。在公务员职务中，该做的不做，叫失职。不该做的做了，叫越权。因此，要弄清问题是不是本级政府所能处理的，是不是会涉及到其它的相关部门，是不是能够通过正常渠道解决问题。请看历年考生需要定位的试题：

2000：以省政府调研员的身份，用不超过350字的篇幅，提出解决给定资料所反映问题的对策。

2001：假定你是某职能部门的工作人员，请你就PPA风波所引发的问题提出善后处理意见。

2002：从政府制定政策的角度，就如何克服资料所反映的种种弊端，提出对策建议。

: V6 m1 Y/ F% }7 k' B

2003 ：对给定资料进行分析，从政府职能部门制定政策的角度，就如何“减少事故，保障安全”，提出对策建议，供领导参考。

经研究，解决红星新村噪声污染问题的可行性对策如下：

①责令某印刷总公司立即停业整顿，等候处理。

②市政府要做好群众的安抚工作，积极配合市中院的审理工作。

7 i4 b1 B" {' p3 d, O$ }$ Z. Z0 x

③市中院应立即开庭审理案件，维护法律的尊严。

' _, R1 k7 n' O" I% C) p4 k

④加强环境保护宣传，使企业认识到发展生产不应以牺牲环境为代价。

⑤某印刷总公司限期整改重新开业后，应尽快研究论证迁出居民区的可行性对策。在公司搬迁之前，应采取切实有效措施把噪声控制在国家标准以下。（2000年答卷）

关于某市红星新村居民H状告某印刷厂一案，根据调查研究现提出解决对策如下：

①目前，以企业自身出资为主、政府拨款为辅建立印刷厂的噪声处理设施，将噪声控制在国家规定的标准以内。坚决杜绝夜间作业，如有违反处以5 000～10 000元的罚款。

②基本维持市环保局的处理决定：印刷厂对H脑溢血发病负有部分责任，虽然印刷厂已有所整改，但已造成H病发致残，应赔偿经济损失10000元。

③设立居民可以直接反映噪声污染情况的热线电话，由市人大、市环保局联合组成监察小组，及时处理居民反映的环保问题。

④用三到五年的时间，在郊区建立一座高技术含量、高环保标准的新印刷厂，将市区内的印刷厂搬出。建议省政府制定禁止在市区新建污染严重的企业的规定。（2000年答卷示例）

3、 定术。确定了解决问题的主题，则应该寻找解决问题的方法和措施。要 弄清解决问题的方法有几

种，哪些方法切实可行，能不能找到新的办法。

' [0 ^9 w# z9 b/ F1 K7 ?& U5 p

例如：

/ [/ i2 P: }! l4 R

关于加强我国网络建设的问题，提出如下三个对策：

①建设网上的马克思主义阵地。鉴于网上是欧美的“信息霸权”，国内政治与国际政治的界线趋于模糊，国家政治安全特别是意识形态的安全在很大程度上受到西方国家敌对势力通过网络对我意识形态渗透。因此，建设马克思主义的网络阵地就很有必要了。

②发挥网络的舆论宣传与引导作用。政府可以利用网络对外宣传自己的意识形态，对内起社会舆论的监督和引导作用，以加大对人民群众的思想政治道德教育。

& I* U- |- J* ]9 y: j2 I- a4 W

③加强网络法规建设。我国是后起的网络用户大国，近几年已初步建立了我国的网络法规，但还很不完善。应加大网络立法的力度。一是应加快立法速度，以对政府、企业和个人信息数据实行保护；二是应强调采用法制手段制裁处罚网络犯罪；三是应大力培养网络执法人员，及时发现与打击网络犯罪；四是应通过技术手段提高人民群众利用信息的能力，包括技术加密防范措施，信息获取方式的技术和抵御信息防染能力等。（2002年答卷示例）

0 h5 H: x2 f) Q8 J; M* R$ L- P/ j

某省某市红星新村5号楼居民H状告某印刷总公司的事情，历时已经一年多了，该事件由于涉及面广，原因众多，始终难以妥善解决，引起了人们的广泛关注。事情越闹越大，拖了这么长时间仍未解决，不由得让人们感到深深的遗憾。市中级法院至今仍未开庭，或许有它的难处，但总拖下去也不是办法。此问题必须尽快解决。首先，我们应再从法医那里全面地了解情况，进一步明确H的病的起因。噪声是直接或间接原因。市中级法院应在掌握各方面情况之后，本着公平、公正的原则，尽快开庭审理此案，尽快给双方一个满意的答复，要以事实为依据，兼顾双方的利益。（2000年答卷示例）

4、 定的。“的”就是目标，目标包括总体目标、阶段目标、主次目标。要设定最终达到的目标，从宏观

上阐述对政策的总体思路；设定每一阶段要达到的目标，阐述每个阶段应该完成的具体任务；设定主要工作目标和次要工作目标，用力解决好主要问题，同时兼顾其它。

6 g# s( b, N2 B) l8 U) G) |/ k

  例如：

) K8 h* n7 K5 E1 A1 u& q( |

　　针对网络发展所带来的用户信息安全、不良广告及因网络而诱发社会犯罪等问题，特提出如下对策建议：

. Y% u2 K9 |+ v" z

①加快涉及网络安全的法规与规章的制度性建设。用法律和制度的手段对政府、企业和个人信息数据实行保护，对网络犯罪进行严厉打击。

②责令并监督网络机构清理不健康和可能诱发、产生恶劣社会行为的网络信息，在尽可能短的时间内确保网络提供健康、积极的公共信息服务。

③大力培养网络执法人员，对网络与网站建设进行监管、约束与控制，堵塞乱用网络、滥建网站的漏洞。

7 D1 v- K6 ?( r

④对已经建立的网络机构与网站进行信息内容等方面积极、合理、有效的规范与管理，降低因网络信息与网络使用导致的社会违法犯罪的发生，保障网络事业的健康发展。

⑤通过宣传、培训等手段提高广大人民群众安全利用网络的能力，如技术加密防范措施，安全的信息获取方式和抵御不良信息感染能力等。（2002年答卷示例）

1 m2 W6 Z0 d8 ` r) N8 @

 

 

             第十一讲  论证类型试题分析与答题方略

1 Z7 }2 n3 Z4 p

 

 

2 q! r# H2 G& \

% \+ x$ L, W5 q 论证试题类型

; |. G5 c( @( `# Q0 t6 K9 D$ \1 Z) H7 g, Q3 Q' u

对策型论证

3 [- v# B) M+ k. h, h. q9 f1 ^& N+ e' d$ v+ E

0 D" Q. K3 A; W8 ?$ } ; D& T. X. @8 r 议论型论证

 

 

3 s+ u+ w) i! Z# Q" j0 D, v4 Q

 

. H' T W+ i$ w N E) C

 

 

4 N9 } v H' Q: B* |$ N3 ]2 N. F

 

 

6 B+ Y K7 D8 E' ?# Q: y& O

 

 

5 G' H/ N& s9 d

 

一、 对策类论证解题技法

 

) K3 e8 r3 [: P+ s6 P

  模式：   概括类试题的答案＋对策类答案

0 Q! m* @ ~) Q; Q I2 I# j3 t) B

例如：人口老龄化问题

: \: l! a4 r& b+ R7 a

一、现象

. o5 @0 {7 `' ~3 _+ [7 Y

人口老龄化是指一个地区或国家老年人口增长的趋势，按国际通行的标准界定，人口老龄化是指65岁及以上人口占总人口比重即老龄化率达到7%并不断增加，而同时14岁及以下人口占总人口比重低于30%并逐渐缩小的现象。了解人口老龄化的发展趋势，采取有效措施，防患和解决好由于人口老龄化所带来的各种社会问题，对于促进我国经济和社会持续、稳定、协调发展，实现全面建设小康社会目标有着非常重要的意义。

二、概括分析

+ w3 B- F0 K3 q5 y1 I# d+ r

人口老龄化对经济发展的影响将是长远的、深刻的。这种影响存在有利的一面，也存在不利的一面，总的来说，不利的一面将会是更深刻、更长远。

其不利影响表现为：

9 J( k; m8 J6 N b

(1)人口老龄化超前经济发展。从我国70年代后期开始实行计划生育，之后人口增长幅度开始下降，到目前，这20余年的时间内就完成了人口老龄化过程，人口年龄结构从“成年型”向“老年型”急剧转变，使得人口老龄化超前于经济发展。

(2)社会负担加重。老年人口社会负担主要包括：一是退休费用，二是老人医疗卫生费用，三是老年经济，四是社会福利设施。人口老龄化的迅速提高，使得政府和社会在保障老年人口的基本生活和基本医疗等方面需要投入更多，从而减少社会积累，给经济发展带来较大的压力。

* x& w# z- G$ I

(3)“四二一”家庭养老负担重。从实行独生子女政策以来，第一代独生子女现已进入婚育年龄。一对夫妇在供养四位老人的同时，还要抚养一个孩子。而社会竞争的加剧让相当数量的子女在自身条件的限制和压力下，没有时间或者能力照顾老人。这种“四二一”家庭结构的出现说明传统的家庭养老模式负担过重，已经不适应社会发展的要求，必须建立和完善社会养老制度。

& X( N; _+ A. v# x

(4)社会保障城乡差异较大。由于人口老龄化进程快于经济发展水平，使得社会对人口老龄化的承受能力较为脆弱，尤其是城乡二元经济结构的存在，致使社会养老保障体系重在城镇，而农村的覆盖面则相对较窄，部分老年人口缺乏应有的养老、医疗等基本社会保障。在推进和完善社会养老保障措施的过程中，尤其是农村的力度亟待加强。

(5)老龄人口健康状况需更多关注。高龄老年人口的身体状况令人担忧，身体健康的只占老年人口的极少数，基本能保证正常生活的也为数不多。在老年人口向高龄化快速发展的趋势下，必须加强对老年人口健康状况的关注，提供更好的医疗服务，解决“看病难、看病贵”的问题，使老年人口能够更加长寿，能够健康的安度晚年。

~% J+ r' Q! |# R# U+ j0 ]

三、对策

- ?4 K: }4 X4 e0 ~. y/ o

人口老龄化是人类社会发展的必然趋势。解决人口老龄化问题不仅是关系到老年人的自身，而且还涉及社会政治、经济、文化、人际关系等各个领域，是一项十分复杂的社会系统工程，关系到社会的稳定、发展和全面建设小康社会目标的实现，应给予高度的重视，采取切实可行的措施，以促进社会的和谐发展。

. \9 s, T, ]% _$ y2 p4 x9 p

解决我国人口老龄化问题，需要做到以下几点：

(1)研究制定适中的人口政策。人口老龄化与社会经济协调发展的前提，是人口与社会经济的协调发展。目前我们既要控制人口增长，又要防止人口老龄化速度过快和老年人口比重过高。因此，要制定一个二者兼顾的中长期人口发展规划，在人口与社会经济协调发展的基础上，实现人口老龄化与社会经济的协调发展。按照国家人口长远战略规划，到本世纪五六十年代要实现人口零增长，所以，控制人口总量发展仍是当前的首要任务。针对城乡区域性老龄化程度不平衡、双方都是独生子女的家庭户等情况，应分别采取不同的对策，适当调整人口生育率，通过合理的生育政策，逐步调整人口年龄结构向稳定方向发展。

8 t% y9 g9 F2 }

(2)加快社会经济发展步伐，为老龄化提供根本的经济保证。只有提高社会劳动生产率，加速经济发展，才是解决人口老龄化的根本保证。老年人生活条件的改善，归根到底，有赖于社会财富的不断增长。劳动生产率提高、生产发展、经济繁荣，才能满足老龄人的物质和精神需要。只要劳动生产率提高，使国民收入的增长大大超过因老年人增加而加重的负担，人口老龄化对经济的压力就会减轻。

% A! T* }) [& |$ O9 e4 u+ M

(3)加强法制建设，提高老年人口的社会保障水平。加大对老年人权益保障法规的宣传和执法力度，在公民道德建设中加强尊老、爱老、养老、敬老的传统道德教育和宣传，在全社会形成尊敬老年人的良好道德风气。对那些虐待老年人、不赡养老年人的行为，必须在道德上、法律上给予谴责和制裁，以保障老年人在愉快、温暖、祥和的环境中安度晚年。

: i7 o( O! |; H9 K4 K( B7 }

(4)完善养老保障制度。从老年保障的方式上看，在相当长的一个时期内，仍要以家庭供养为主、社会供养为辅。与此同时，要加大社会供养的比重，逐渐过渡到以社会供养为主、家庭供养为辅。但无论是哪个阶段，家庭始终是养老的主要载体。因此，要及早研究和制定出相应的政策，扎实地推进社会养老保障体系的完善，尤其是加快建立和健全老年经济供养体系、老年医疗保障体系和老年社区照料服务网络体系。同时，还要按照因地制宜的原则，改革社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面，并根据城乡老年人口的不同特点和需求，进一步建立和完善适合城乡老年人口的社会养老保障体系。城镇应加大力度推行以社区服务为依托的社会化养老服务事业，而农村重点则要进一步完善社会救济以及以保吃、保住、保穿、保医、保葬为内容的“五保”供养制度。

(5)加强老年产业化建设。老年产业是以年龄以及由年龄决定的消费特征为标志而划分的产业，即为满足老年人的特殊消费需求而为他们提供产品和服务的产业，它包括传统老年产业如服装、食品、特殊商品、交通、保健、老年福利设施以及现代老年产业如娱乐、旅游、住宅、社区服务业、老年教育等多种行业。目前我国老年产业化水平还很低，敬老院数量有限，且功能、设施水准较低，因此，政府应出台相应的优惠扶持政策，鼓励社会资金进入老年产业领域，一方面可以化解老龄化压力；另一方面，作为一项新型产业，可以促进经济的发展。

(6)发挥老年人余热作用。老年人是社会的共同财富，也是智力库，他们积累了丰富的经验，掌握了一定的专业知识和劳动技能，相当一部分人身体健康，乐意且能够为社会作贡献，加之社会经济发展和科学技术进步，推迟了人类的衰老过程，人们有更多的时间从事社会经济活动，劳动年限延长。因此，我们要积极挖掘这一资源，以智力开发为重点，采取各种形式，开拓老年人的就业市场，为老年人的再就业创造条件，给老年人发挥余热创造一个适宜的平台，使之既可以减轻由于老年人口增多给社会经济带来的压力，又可以使老年人进一步实现其自身价值。

: l% k' Y8 _! P5 u: P

按照对策类试题的答案模式应为：概括类试题的答案＋对策类答案。

参考答案：

/ j! Y A8 ]7 B1 Y7 k

人口老龄化对经济发展的影响将是长远的、深刻的。这种影响存在有利的一面，也存在不利的一面，总的来说，不利的一面将会是更深刻、更长远。

其不利影响表现为：

% D2 t7 A' l @$ D; E; K( U) Y" _; d

(1)人口老龄化超前经济发展。 (2)社会负担加重。 (3)“四二一”家庭养老负担重。 (4)社会保障城乡差异较大。(5)老龄人口健康状况需更多关注。（概括试题答案）

7 B& X+ c- q) C! `! g9 `+ e

人口老龄化是人类社会发展的必然趋势。解决人口老龄化问题不仅是关系到老年人的自身，而且还涉及社会政治、经济、文化、人际关系等各个领域，是一项十分复杂的社会系统工程，关系到社会的稳定、发展和全面建设小康社会目标的实现，应给予高度的重视，采取切实可行的措施，以促进社会的和谐发展。

解决我国人口老龄化问题，需要做到以下几点：

(1)研究制定适中的人口政策。人口老龄化与社会经济协调发展的前提，是人口与社会经济的协调发展。目前我们既要控制人口增长，又要防止人口老龄化速度过快和老年人口比重过高。因此，要制定一个二者兼顾的中长期人口发展规划，在人口与社会经济协调发展的基础上，实现人口老龄化与社会经济的协调发展。按照国家人口长远战略规划，到本世纪五六十年代要实现人口零增长，所以，控制人口总量发展仍是当前的首要任务。针对城乡区域性老龄化程度不平衡、双方都是独生子女的家庭户等情况，应分别采取不同的对策，适当调整人口生育率，通过合理的生育政策，逐步调整人口年龄结构向稳定方向发展。

(2)加快社会经济发展步伐，为老龄化提供根本的经济保证。只有提高社会劳动生产率，加速经济发展，才是解决人口老龄化的根本保证。老年人生活条件的改善，归根到底，有赖于社会财富的不断增长。劳动生产率提高、生产发展、经济繁荣，才能满足老龄人的物质和精神需要。只要劳动生产率提高，使国民收入的增长大大超过因老年人增加而加重的负担，人口老龄化对经济的压力就会减轻。

(3)加强法制建设，提高老年人口的社会保障水平。加大对老年人权益保障法规的宣传和执法力度，在公民道德建设中加强尊老、爱老、养老、敬老的传统道德教育和宣传，在全社会形成尊敬老年人的良好道德风气。对那些虐待老年人、不赡养老年人的行为，必须在道德上、法律上给予谴责和制裁，以保障老年人在愉快、温暖、祥和的环境中安度晚年。

(4)完善养老保障制度。从老年保障的方式上看，在相当长的一个时期内，仍要以家庭供养为主、社会供养为辅。与此同时，要加大社会供养的比重，逐渐过渡到以社会供养为主、家庭供养为辅。但无论是哪个阶段，家庭始终是养老的主要载体。因此，要及早研究和制定出相应的政策，扎实地推进社会养老保障体系的完善，尤其是加快建立和健全老年经济供养体系、老年医疗保障体系和老年社区照料服务网络体系。同时，还要按照因地制宜的原则，改革社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面，并根据城乡老年人口的不同特点和需求，进一步建立和完善适合城乡老年人口的社会养老保障体系。城镇应加大力度推行以社区服务为依托的社会化养老服务事业，而农村重点则要进一步完善社会救济以及以保吃、保住、保穿、保医、保葬为内容的“五保”供养制度。

(5)加强老年产业化建设。老年产业是以年龄以及由年龄决定的消费特征为标志而划分的产业，即为满足老年人的特殊消费需求而为他们提供产品和服务的产业，它包括传统老年产业如服装、食品、特殊商品、交通、保健、老年福利设施以及现代老年产业如娱乐、旅游、住宅、社区服务业、老年教育等多种行业。目前我国老年产业化水平还很低，敬老院数量有限，且功能、设施水准较低，因此，政府应出台相应的优惠扶持政策，鼓励社会资金进入老年产业领域，一方面可以化解老龄化压力；另一方面，作为一项新型产业，可以促进经济的发展。

(6)发挥老年人余热作用。老年人是社会的共同财富，也是智力库，他们积累了丰富的经验，掌握了一定的专业知识和劳动技能，相当一部分人身体健康，乐意且能够为社会作贡献，加之社会经济发展和科学技术进步，推迟了人类的衰老过程，人们有更多的时间从事社会经济活动，劳动年限延长。因此，我们要积极挖掘这一资源，以智力开发为重点，采取各种形式，开拓老年人的就业市场，为老年人的再就业创造条件，给老年人发挥余热创造一个适宜的平台，使之既可以减轻由于老年人口增多给社会经济带来的压力，又可以使老年人进一步实现其自身价值。（对策试题答案）

 

 

  6 d* z7 c" _* H/ ?, F+ p" I6 B$ {

议论类论证解题技法

 

# l" O+ D6 N( I1 P3 P; J. J

  一、议论类试题的结构分析

" T% r: r# ^; v; u C# W

 

 

3 `. B. i) l1 F: `3 Y9 v! t4 p t

$ x4 I+ T' W" t# c4 l# ?8 k1 x6 ?' z; n% c- z

4 E3 p7 h8 J3 [& v' ?( _ 提出问题

0 o3 ~. c3 c* P% }2 \. r9 t$ x$ j( I+ \) v' C6 c2 i8 B9 i. X/ V: n

分析问题

, A4 c$ n( o7 J9 n9 A5 ]) m+ j) A5 ?4 U: I# Q) e# A3 {/ ^* ]6 {" A- T4 l' S- ?

8 F; p- ]6 Y+ y' V # E0 Z) _: T2 O a/ b T 以列举数据的方式开头

* Z a" ?1 \, W

- ?# w% Y% h! q& E* O. o 以俗语、诗句、格言提出

; c. a A; k$ \2 e4 z# m/ ]" \' ^2 i2 s7 [

# e3 V" ~2 h2 h( U 2 t6 }( E' Q% K& | 以事件的叙述开始提出

, f8 p) N2 G3 Q* ~4 e, ]# {0 A( `9 C6 y* r# `' e* ]2 S; B# H8 I2 E+ M- O3 P; _

$ q1 R4 Y3 [6 D5 Y7 g& l 逻辑递进

3 D8 L. L- u7 L' z7 |6 d) u2 r; ]: l7 }0 G. K4 n: W

& [$ u) p! m7 a, _- [ v 历史对比

; n1 _, D2 n3 c( n: X

理论联想

, N) y& C8 t$ s% w: I+ w( {6 n/ H+ K/ M7 C) F3 w

" R+ M6 V: G' i, Z' @6 K 中央政策

# H; K0 I& `1 F# y' u" o: K* F* e) I$ K; x6 W7 t4 W, p* l C5 r7 z

地方（行业）制度

3 m; M2 ^ {3 w; p6 L9 C

" s0 t; E6 f1 z$ ~7 j5 r; A- i 个人行为

5 ~8 n4 X7 m6 o; Z: b: k( O- @' {4 b0 a8 | R% [, I/ p" Y8 |7 ~, L& o8 A7 c1 c9 {, [1 d

7 w) m) r! V* U% E" p - ]" B% {/ Y2 z$ r, a0 \2 I, s 解决问题

: y8 x) Q1 m* x3 G% e( C7 r; s* r5 O! X8 d+ B# H. k2 _4 E, T( }* A% E7 J

论证类试题

 

- |. M z8 O+ C- }4 e* f

 

 

2 R/ s' `, f" b2 |9 ?& T- D

 

 

 

: U E3 z. r! C

 

 

3 H) C9 B' a7 }# o+ N8 h0 J

 

 

 

 

5 h) y9 N4 p9 j" X0 |

 

 

 

 

: ^& G: ]6 `/ ]& V1 C* b4 @

 

 

$ S% B/ C1 F1 Y

 

 

 

* b. O) |8 p& {9 a

二、开头方法举例

1、中国俗语举例：

一人说话全有理，两人说话见高低。
一正辟三邪，人正辟百邪。
一时强弱在于力，万古胜负在于理。
一理通，百理融。
人怕没理，狗怕夹尾。
人怕理，马怕鞭。
人横有道理，马横有缰绳。
人多出正理，谷多出好米。
不看人亲不亲，要看理顺不顺。
天上无云不下雨，世间无理事不成。
天下的弓都是弯的，世上的理都是直的。
天无二日，人无二理。
井越掏，水越清；事越摆，理越明。
无理心慌，有理胆壮。
牛无力拖横耙，人无理说横话。
认理不认人，不怕不了事。
认理不认人，帮理不帮亲。水大漫不过船，手大遮不住天。
水不平要流，理不平要说。
水退石头在，好人说不坏。
以势服人口，以理服人心。
让人一寸，得理一尺。
有理说实话，没理说蛮话。
有理的想着说，没理的抢着说。
有理不怕势来压，人正不怕影子歪。
有理不在言高，有话说在面前。
有理不可丢，无理不可争。
有理赢，无理输。
有理摆到事上，好钢使到刃上。
有理走遍天下，无理寸步难行。
有斧砍得树倒，有理说的不倒。
有志不在年高，有理不在会说。 
人不在大小，马不在高低。人往高处走，水往低处流。
人往大处看，鸟往高处飞。
人争气，火争焰，佛争一炷香。

例如："稳定房价"关键是屁股坐在哪一头

俗话说得好：一言九鼎，承诺是金。（以俗语开头）
　　面对今年以来，全国大中城市房价再度大幅上扬，炒房、囤房、囤地皮等行径再度被频频曝光，不少冲破心理承受极限的群众疾呼：调控岂能成为“空调”！“稳定房价”的承诺不能变成空头支票！
　　对于房价因何大涨，如今可谓众说纷纭。房产老总“坦言”：政府为防投资过热紧缩土地供应，客观上造成“地以稀为贵”；拍卖土地虽让竞争公开透明，但同时地价也没有了封顶上限，地产商竞相争抢下，土地价格年年大涨，许多楼盘尚未开发，每平方米成本已达数千元，言外之意是地方政府从土地出让中获利良多，是房价上涨的根源。而媒体曝料：房产开发商故意采取“饥饿销售法”：好比明明有100套房，先把户型差的20套卖掉，之后隔三差五地提价，陆续再卖30套，剩余50套好房“捂住待涨”，并大量散布供不应求、早买“省钱”、不买还涨的煽动性消息，诱使恐慌性抢购。各地方政府呢，一再表态说已在加大经济适用房、普通商品房建设规模，扩大土地投放量，同时谴责开发商黑心、炒房行为恶劣，等等，当然，出于地方GDP、银行贷款、各种牵扯而三缄其口的也不少。
　　嘴巴长在脑袋上，人站在不同的立场，话怎么说都行，然而事实的真相却只有一个。面对土地供应充足与否、住宅供需是否平衡等截然不同的说词，实际最根本、最具说服力的就是拿出响当当的统计数据。但现在的情况却并不这么简单。一方面，房产信息公开程度相当有限，知情权极为不对等，基本上是房产商怎么“忽悠”怎么是，怎么涨价怎么“有理”，消费者始终处于弱势，经常被“洗脑”，人家一句“商业秘密”，您就“哑口无言”。另一方面，即便一些数据被公开，往往也是争论谴责雷声大，应对整治雨点小，甚至完全没了下文。比如，透过一些房地产上市公司年报，其明显是在大量囤积土地，面积数年都开发不完。再比如，去年福州等地相继公布商品房成本价，利润率之高、水分之大令人瞠目。最近的一次，北京市建委统计，截至今年4月30日，北京市待售期房与现房有多达六成未卖出，12.7万套房空着，还嚷嚷“求大于供”。既然如此这般，该如何应对呢，鲜有下文，“君子动口不动手”。此外，对于“团购”多套住宅、具有明显投机苗头者，在税费、贷款等方面不能做出相应的调控与限制？
　　当然，普通老百姓搞不懂那么多数据，也弄不清其中错综复杂的猫腻，只看到房价涨势依旧，又窜上一个新台阶。
　　对普通老百姓的不满与愤怒，房地产商可以“周瑜打黄盖”自慰。个人的力量面对强悍的地产商是那样渺小，散沙似的个体更不具备与利益集团相抗衡、博弈的能力。难道政府也无能为力吗？“政府应尽量不干预、一切市场说了算”等论调就那么可怕？事实上，即便在西方，学者也早就断言：尽管市场经济强调市场对经济的自发调节作用，但市场经济制度本身的建立却不是自发、而是人为的。中国目前仍处在社会主义市场经济初级阶段，各种制度法律缺陷、权贵资本、权力寻租、利益集团等等都可能造成市场的天平并不公平。因而，政府对市场经济秩序的立法、探索、修正、培养、规范，在相当长时期内是不可或缺的，更是责无旁贷的。温家宝总理在刚过去的两会记者招待会上表示，他最痛心的是行政几年，房子问题还没解决好。总理心系人民，有些人是不是得研究研究屁股坐在哪一头？否则，开多少会，喊多少口号又有什么用呢？
　　“安居乐业”，房价问题绝不是单纯的经济问题，搞不好就会演变成社会问题，政治问题。如果暴利集团成为众矢之的，政府失信于民，那可不是一件幸事。讲政治，讲大局，“稳定房价”，关乎到国家的长治久安，千万别不当回事。

 2、以数据开头

严厉打击商业贿赂的重点领域

从2005年8月到2006年6月，全国查处的6972件商业贿赂案中，工程建设、医药购销等六大领域和银行信贷、证券期货等九个方面的案件5480起，占案件总数的78．6％。超过一半的商业贿赂案件集中在工程建设和医药购销领域。（以数据开头）
　　住房、医疗、教育让很多群众负重前行，气喘吁吁、怨声载道。最近以来，中央集思广益，公众建言献策，相关部门群策群力，矢志于解决这三大民生问题。“超过一半的商业贿赂案件集中在工程建设和医药购销领域”的严峻事实，再联系到日前曝光的教材回扣等教育方面的商业贿赂案，这使我们相信，不严厉打击商业贿赂，住房、医疗、教育等领域的痼疾就难以解决。
　　以医药购销为例。看病难、看病贵久为老百姓深恶痛绝，“小病扛着，大病等死”的悲剧时有发生，患者因无钱支付医药费被医院赶走的新闻也经常见诸报端。药价畸高的原因林林总总，商业贿赂不能排除在外。诚如卫生部长高强在全国卫生系统治理医药购销领域商业贿赂专项工作会议上所称：“医药购销领域的商业贿赂行为，加剧了群众看病难看病贵问题，是造成医药管理混乱、医患关系紧张、医疗纠纷增多的一个重要原因。”
　　数字显示，单单药品回扣这一项商业贿赂，每年就侵吞国家资产达7.72亿元，约占全国医药行业全年税收收入的16%。这是多么触目惊心的数字！正是因为商业贿赂能够带来财源滚滚，才有医生甚至改行做医药代表的怪象。卫生部长高强说，商业贿赂导致医药服务价格不断攀升，而一些医务人员为获得回扣、提成，滥用某些药品和高值耗材，既损害患者健康，又加重患者经济负担。显然，收受贿赂的医生、药剂科主任、院长和行贿的医药代表等等是主要的受益者。肥了硕鼠，亏了国家，害惨了患者。在这种状况下，药费能不畸高吗？百姓怎能看得起病？
　　再以工程建设为例。据《上海证券报》报道，一建筑业资深人士自曝建筑业商业贿赂的种种黑幕：“建筑业的商业贿赂不但普遍而且数额巨大，工程项目动辄上亿元，涉及的回扣至少有几百万之巨。建筑工程项目中从招投标到材料采购，几乎每个环节都有商业贿赂的影子。”无独有偶，《经济参考报》也曾报道过某开发商的自述：“用来疏通关系的好处费几年算下来，大概占到楼盘总成本的2%到3%。”
　　羊毛出在羊身上。房地产商从来不会做蚀本的生意，他们势必把所有打点的费用纳入经济成本，最终买单的是购房者。试想，为何备受公众瞩目的房地产成本难以公之于众？其中一个原因就在于中间的灰色交易和黑色交易怕见光，受到当事人的阻挠。浏览每年的富豪榜，房地产开发商总是最多群体之一；追查某些腐败官员的腐败史，动辄数百万、上千万的贿金大都来自商业贿赂。房价高幅度地增长，开发商窃笑不已，受贿官员中饱私囊，购房者却苦不堪言。
　　在本应是净土的教育领域，某省检察机关经过侦查，挖出了一系列高校教材回扣案：该省的115所高校中，竟然有109所学校因商业贿赂被立案。难怪教材出版业曾连续两年进入“中国十大暴利行业”排行榜，难怪购书回扣被称作高校腐败重灾区。此外，高校设备采购和基建工程建设等方面的商业贿赂同样触目惊心。正如查办案件的检察官感叹：“不斩断商业贿赂这只黑手，‘上学贵’的问题就得不到根本解决。”
　　令人期待的是，7月31日，中央治理商业贿赂领导小组副组长李玉赋指出，在当前一些领域和行业商业贿赂还比较严重的情况下，必须集中力量突破一批大案要案，要认真梳理案件线索，紧紧抓住工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销六大领域。可以看出，工程建设、医药购销等领域已成为打击商业贿赂的重点对象。显然，当工程建设、医药购销等商业贿赂得到有效治理之际，群众生活中住房、医疗、教育等领域的困境才可能得以减轻。

三、论证的方法

% S; I8 [& R( ~0 O8 Z

1．基本步骤

第一步：审题。　

0 J! ^; @6 _' {* ~; ^4 p/ z

第二步：立意。

第三步：列纲。

/ c" o' f, \* E3 D; }2 f5 s- A; Q9 _6 B

第四步：论证。

2．关键要素   

/ L+ j9 H4 M1 |7 u9 J/ t

（一）标题   

. V5 I$ z3 ~9 r- K8 C! j

1）标题的要求：

% O' t' L" c v. m5 G$ ?# T6 v

①确切；②精练；③鲜明；④生动。

# R$ J$ I; ]& B) e4 G

2）标题的类型：

8 o: d* e7 z& C: ?, _

①直接标明主题。例如：“商业贿赂是严重的经济犯罪”。

②比喻性标题。例如：“高压线如果不通电，那就只是电线”。说明如果不严格执法，法律就只能是空话。这个比喻就很形象。

③设问、反问、感叹以显示主题倾向。例如：“道德缺失说明了什么？”

+ z- N4 }( _$ [* y/ `+ ?

④提出问题，引起深思。例如：“农民工子女入学难问题值得关注”。

9 ^( H" t! U7 U7 V' b/ v; k m

3、论证基本模式

/ o: R7 k+ r) J8 k0 y6 M6 J6 c

三段论模式：找出结果――分析原因――阐述影响

" G4 b# f! H) ~% H

找出结果:

4 b2 k2 J& q j; x& N

1、  社会后果

2、  经济后果

3、  政治后果

分析原因：从7个方面分析原因，也可以从中挑选3个或4个进行阐述。

1)认识方面

2)职责方面

3)利益方面

4)监管方面

( Y4 y* N3 N- W$ ~7 M, `

5)法律方面

6)规则方面

; l( u. c4 z3 J! O6 W: e/ Z. ] C/ Z

7）财力方面

- z; c5 a4 s1 L7 ]

阐述影响：

1、  影响数量。

2、  影响范围

3、  物质影响

& e( b+ \9 v2 T& C

4、  精神影响

四  结尾的方法

- _5 V. I9 u: o% Y

在论证试题中，结尾必须是提出对策。不能有其他形式的结尾。提出措施的句子：     

    针对以上原因我认为应当着重从以下几方面着手；

    ……是一项系统而持久的工程，必须从多方面入手；

    可见，面对如此纷繁复杂的状况，我们应当从方面着手来解决这一难题；

' C t% q! Z, s

面对着这些漏洞和隐患：一是……。二是……；

    目前，我国要在实践中真正实现…………尚存许多困难与障碍。具体来说，改革应从这样几个方面着手……；

* B) O1 S$ @* D7 \

    要解决这些问题，需要全社会、各行各业好好下一番苦功夫。

2 ^* X! e9 H# v4 U) F

    应当说，导致教育不公问题的原因是复杂的，而政策性导向和制度设计上的缺陷是主要原因。

解决措施句子举例

1）加大……宣传教育力度，提高……意识，增强……观念，使人们普遍认识到……重要性并付诸于实际行动；

2）对……加大管理和处罚力度，严肃查处……当事人及有关责任人，对触及刑律的应移送司法机关依法严惩，要进一步健全制度，完善机制；

3）要标本兼治，重在治本，从根本上治理……问题，防止……恶化，纠正……不正之风，必须……，必须……，必须……

4）加强新闻媒体的舆论监督和社会监督，鼓励新闻媒体报道违法企业，揭露违法行为；

5）要制定和健全相关法律条例，尤其是针对新形式的……立法（修订现行的法律行规，填补……立法上的一些漏洞，使……工作更加规范，让不法之徒无法律空子可钻）。加大执法力度，以法为标准，对……进行严肃处理，依靠法律的约束力使人们……落到实际行动中；

z! M3 g" ?# E" _

6）加大资金、技术的投入，提高……能力；

7）建设一支高素质、能应对各种复杂局面……队伍；

 

8 m; {4 [ Y; `8 V6 J

  

4 _, z* e: y% ?9 B" q

五、、公务员用语举例

(１)开端用语。根据、依据、据、依照、遵照、按照；为了、由于、对于、关于；兹将、兹因、兹有、兹定于、兹介绍，等等。  

& G8 [3 t9 @4 N& K9 T- P

    (2)引叙用语。前接、近接、接；据报、据查、据了解；收悉、阅悉、电悉、近悉、谨悉、敬悉、欣悉、惊悉，等等。

8 w# m5 O3 J9 e# O' |2 h& B

    (3)称谓用语。你、贵、我、本、该，等等。

( \5 H! b# j# f/ X

    (4)期请用语。请、恳请、函请、务请、特请、拟请、请即；希、希望、望、企盼、希即，等等。

$ L$ j9 D. `' t6 |" S

    (5)敦嘱用语。遵照执行，参照执行，遵照办理、按此办理；如实呈报，按时参加、存案备查、责成、责令，等等。

( E0 F1 \0 k1 G( \$ e

    (6)告晓用语。速告、奉告、转告、告知、知照、周知，函告、发布、下达、颁布、印发、批转，等等。

$ D% D: C7 n4 Y# B9 C* A, {

    (7)协商用语。当否、妥否、能否、可否、是否可行、如无不当、如无不妥、如有不当，等等。

3 Y0 V4 j/ y- M/ Z

    (8)表态用语。可行、不可行，同意、拟同意、很好、照办，等等。

    (9)判断用语。系、确系，纯系、均系、纯属、是为，等等。

    (10)强调用语。必须、务必、必需、务须、务于、均须、均需、一律、一概、特别是、尤其、尤为、尤要，等等。

% X# o: c* G+ b

    (11)时限用语。即、即时、即刻，立即、应即、当即、迅即、迅予、须即、从速；届时、按时、准时；值此、际此，等等。

( D: P; J7 _2 U

    (12)审查用语。审查、审理、审议、审定、审批、审处、审核、审示、核示、核批，等等。

/ |, p! q2 U) q V

    (13)经办用语。经、业经、已经、一经、经过、通过、兹经，前经、复经、旋经、迭经、嗣经，等等。

    (14)谦敬用语。敬请、谨请，恭请、敬请光(莅)临；惠、惠顾(存、赠、允、临、示、鉴)；承蒙、承蒙指示(协助、惠允)；不胜、不胜感谢(荣幸，企盼)，等等。

9 |4 N8 I7 _6 g. b) |1 M. D/ l: i

    (15)过渡用语。为此，因此、据此、对此、鉴于；经研，究、批复如下，现函复(答复)如下、特通知(通告、公告)如下、现通知如下，等等。

; _0 q9 H3 j5 [& X

 (16)结尾用语。为要、为盼、为荷；此复、特复、特此批复、专此批复；此令、此告、特此通知(通告、公告、函达)，等等。

  " a* t0 `9 w. ^2 q5 N2 S

第十二讲 申论热点评析

) }( A! l6 M% p+ o1 U, O3 P0 C5 l

食品安全问题
　　一、现象罗列(问题)
阜阳奶粉(劣质)、苏丹红(含有致癌物质)、雀巢奶粉(超碘)、孔雀石绿(可导致人体致癌、致畸、致突变的化学制剂)、变质奶(光明牛奶返厂加工再销售)、冠生园月饼(过期原料返厂加工再销售)、福寿螺、上海瘦肉精等事件

( e- _2 O: n5 Z" w1 R

二、原因分析
　　　　民以食为天，食品安全是天大的事。食品安全问题关系人民饮食、生命安全和社会的稳定。加强对食品安全的管理是政府履行市场监管的重要任务，是政府提高公信力的举措，是实现社会稳定的要求，是保障人民饮食、生命安全的基础。确保食品安全，让人民群众吃上放心食品，落实科学发展观、构建和谐社会、实现以人为本的重要内容，各级政府要站在为人民服务的高度，认真抓好食品安全问题。
　　三、措施对策
　　A加强对食品市场信息的监测、预警、发布确保人民群众的知情权；
　　B建立食品安全突发事件处理机制，确保发生食品安全突发事件受害人员能得到及时有效的救治，市场存在的假冒伪劣食品能得到及时的收缴、查封；
　　C强化政府监管，对监管不力，导致食品安全事件发生的有关部门实行问责制；
　　D加大对造成食品安全事件有关当事人、责任人的处罚力度。

   四、参考文章

户籍制度改革
　　一、存在的问题
　　(1)户籍制度和市场经济的发展要求不相适应。
　　在我国现行的户籍制度下，对人口的迁徙进行限制，人为的划分城市和农村两个人力资源市场，从而使得价格调整人力资源配置方面的作用弱化，降低了经济的效率。人口不能自由流动，实际上是提高了劳动力的使用成本
　　(2)从结构优化的角度看，户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级。现行的户籍管理制度限制了劳动力的自由流动。产业结构的优化需要打破现有的户籍制度，实现人力资源的自由流动。
　　(3)现行的户籍制度不利于增加农民的收入。我国目前的户籍制度，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。这种限制不仅不是市场化改革的任何制度创新，而只能是户籍制度和就业体制改革进程的一种倒退。
　　(4)对城乡区别对待，实行不同的福利待遇。很多的福利待遇往往是只是针对城里人的，相对贫困的农民却被排除了在了福利保障之外。
　　二、原因
　　我国的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别、对人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制、和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度现代经济的发展越来越越不相适应。
　　三、对策
　　当前户籍管理制度中存在的问题，具体来看要注意四个方面的问题：
　　(1)户籍和社会待遇脱钩。户籍彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除户籍所引起的社会公平问题，促进城市化的发展。
　　(2)集中人口管理权，成立统一的管理部门，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动。
　　(3)实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。
　　(4)逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。

  四、参考文章

h- O7 o- ?3 y0 ` o+ k& @% F4 n

人口老龄化问题

`: ?- R$ C3 C6 p! ? d

一、现象

$ s* ^6 j! h- K* |' }

人口老龄化是指一个地区或国家老年人口增长的趋势，按国际通行的标准界定，人口老龄化是指65岁及以上人口占总人口比重即老龄化率达到7%并不断增加，而同时14岁及以下人口占总人口比重低于30%并逐渐缩小的现象。了解人口老龄化的发展趋势，采取有效措施，防患和解决好由于人口老龄化所带来的各种社会问题，对于促进我国经济和社会持续、稳定、协调发展，实现全面建设小康社会目标有着非常重要的意义。

8 H6 G7 k1 a# G3 n; N

二、概括分析

　　人口老龄化对经济发展的影响将是长远的、深刻的。这种影响存在有利的一面，也存在不利的一面，总的来说，不利的一面将会是更深刻、更长远。

　　其不利影响表现为：

9 E) w! [ f* b& Y8 Q

　(1)人口老龄化超前经济发展。从我国70年代后期开始实行计划生育，之后人口增长幅度开始下降，到目前，这20余年的时间内就完成了人口老龄化过程，人口年龄结构从“成年型”向“老年型”急剧转变，使得人口老龄化超前于经济发展。

7 D' u$ R2 b& i3 ?7 H; M' N

　　(2)社会负担加重。老年人口社会负担主要包括：一是退休费用，二是老人医疗卫生费用，三是老年经济，四是社会福利设施。人口老龄化的迅速提高，使得政府和社会在保障老年人口的基本生活和基本医疗等方面需要投入更多，从而减少社会积累，给经济发展带来较大的压力。

, K; Y( |( p: u2 H7 H, Z5 Y2 O! M

　　(3)“四二一”家庭养老负担重。从实行独生子女政策以来，第一代独生子女现已进入婚育年龄。一对夫妇在供养四位老人的同时，还要抚养一个孩子。而社会竞争的加剧让相当数量的子女在自身条件的限制和压力下，没有时间或者能力照顾老人。这种“四二一”家庭结构的出现说明传统的家庭养老模式负担过重，已经不适应社会发展的要求，必须建立和完善社会养老和

! \1 H: n2 Z- q8 U3 ?+ [

　(4)社会保障城乡差异较大。由于人口老龄化进程快于经济发展水平，使得社会对人口老龄化的承受能力较为脆弱，尤其是城乡二元经济结构的存在，致使社会养老保障体系重在城镇，而农村的覆盖面则相对较窄，部分老年人口缺乏应有的养老、医疗等基本社会保障。在推进和完善社会养老保障措施的过程中，尤其是农村的力度亟待加强。

$ g7 c# f7 m: \4 n9 b, A* T. c, D

(5)老龄人口健康状况需更多关注。高龄老年人口的身体状况令人担忧，身体健康的只占老年人口的极少数，基本能保证正常生活的也为数不多。在老年人口向高龄化快速发展的趋势下，必须加强对老年人口健康状况的关注，提供更好的医疗服务，解决“看病难、看病贵”的问题，使老年人口能够更加长寿，能够健康的安度晚年。

三、对策

! Y/ o/ N5 c1 y) ~3 e3 W; P# z

　　人口老龄化是人类社会发展的必然趋势。解决人口老龄化问题不仅是关系到老年人的自身，而且还涉及社会政治、经济、文化、人际关系等各个领域，是一项十分复杂的社会系统工程，关系到社会的稳定、发展和全面建设小康社会目标的实现，应给予高度的重视，采取切实可行的措施，以促进社会的和谐发展。

　　解决我国人口老龄化问题，需要做到以下几点：

1 I2 U; N& |" ~$ u Z" R, U

　　(1)研究制定适中的人口政策。人口老龄化与社会经济协调发展的前提，是人口与社会经济的协调发展。目前我们既要控制人口增长，又要防止人口老龄化速度过快和老年人口比重过高。因此，要制定一个二者兼顾的中长期人口发展规划，在人口与社会经济协调发展的基础上，实现人口老龄化与社会经济的协调发展。按照国家人口长远战略规划，到本世纪五六十年代要实现人口零增长，所以，控制人口总量发展仍是当前的首要任务。针对城乡区域性老龄化程度不平衡、双方都是独生子女的家庭户等情况，应分别采取不同的对策，适当调整人口生育率，通过合理的生育政策，逐步调整人口年龄结构向稳定方向发展。

　　(2)加快社会经济发展步伐，为老龄化提供根本的经济保证。只有提高社会劳动生产率，加速经济发展，才是解决人口老龄化的根本保证。老年人生活条件的改善，归根到底，有赖于社会财富的不断增长。劳动生产率提高、生产发展、经济繁荣，才能满足老龄人的物质和精神需要。只要劳动生产率提高，使国民收入的增长大大超过因老年人增加而加重的负担，人口老龄化对经济的压力就会减轻。

' O2 M( w. W# B$ M

　　(3)加强法制建设，提高老年人口的社会保障水平。加大对老年人权益保障法规的宣传和执法力度，在公民道德建设中加强尊老、爱老、养老、敬老的传统道德教育和宣传，在全社会形成尊敬老年人的良好道德风气。对那些虐待老年人、不赡养老年人的行为，必须在道德上、法律上给予谴责和制裁，以保障老年人在愉快、温暖、祥和的环境中安度晚年。

. F" K( n- Y7 ~2 p

　　(4)完善养老保障制度。从老年保障的方式上看，在相当长的一个时期内，仍要以家庭供养为主、社会供养为辅。与此同时，要加大社会供养的比重，逐渐过渡到以社会供养为主、家庭供养为辅。但无论是哪个阶段，家庭始终是养老的主要载体。因此，要及早研究和制定出相应的政策，扎实地推进社会养老保障体系的完善，尤其是加快建立和健全老年经济供养体系、老年医疗保障体系和老年社区照料服务网络体系。同时，还要按照因地制宜的原则，改革社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面，并根据城乡老年人口的不同特点和需求，进一步建立和完善适合城乡老年人口的社会养老保障体系。城镇应加大力度推行以社区服务为依托的社会化养老服务事业，而农村重点则要进一步完善社会救济以及以保吃、保住、保穿、保医、保葬为内容的“五保”供养制度。

+ p& m" B3 u" J- x( p) b

　　(5)加强老年产业化建设。老年产业是以年龄以及由年龄决定的消费特征为标志而划分的产业，即为满足老年人的特殊消费需求而为他们提供产品和服务的产业，它包括传统老年产业如服装、食品、特殊商品、交通、保健、老年福利设施以及现代老年产业如娱乐、旅游、住宅、社区服务业、老年教育等多种行业。目前我国老年产业化水平还很低，敬老院数量有限，且功能、设施水准较低，因此，政府应出台相应的优惠扶持政策，鼓励社会资金进入老年产业领域，一方面可以化解老龄化压力；另一方面，作为一项新型产业，可以促进经济的发展。

3 t, C) q& t4 k e* p

(6)发挥老年人余热作用。老年人是社会的共同财富，也是智力库，他们积累了丰富的经验，掌握了一定的专业知识和劳动技能，相当一部分人身体健康，乐意且能够为社会作贡献，加之社会经济发展和科学技术进步，推迟了人类的衰老过程，人们有更多的时间从事社会经济活动，劳动年限延长。因此，我们要积极挖掘这一资源，以智力开发为重点，采取各种形式，开拓老年人的就业市场，为老年人的再就业创造条件，给老年人发挥余热创造一个适宜的平台，使之既可以减轻由于老年人口增多给社会经济带来的压力，又可以使老年人进一步实现其自身价值。

中国能源的可持续发展之路

　　一、对发展模式的再认识

　　20多年来，我们经历了快速的经济增长，成就举世瞩目。现在有几个世界经济大国的会议。什么叫世界经济大国呢？这有个标准，就是要有三个数字占到世界的5%以上。第一个数字是国家的GDP要占到世界经济生产总值的5%以上；第二个数字是外贸，一个国家的外贸总额要占到世界外贸总额的5%以上；第三个数字是一个国家的外汇储备要占到世界外汇储备总量的5%以上。我们国家的人口占全世界人口的20%，这三个数字就算达到5%也不算先进。我们现在属于什么情况呢？距离这三个5%并不很远。到2005年，我们国家的GDP已经占到全世界的4.8%，仅次于美国、日本、德国，居第四位，到2010年将超过德国变成第三位，2020年会提到第二位。在外贸方面，2005年我国已占世界的6.5%，超过5%，是世界第三，2010年将变成世界第二。现在我国的外汇储备是9411亿，已经是世界第一。

$ Y! e& N( _! ]4 ^+ M# p

　　只看这几个数字，我们国家的情况似乎不错，但需要冷静的分析。我们这20多年来经济的成就一定程度上靠的是基本生产要素的大量投入，靠消耗大量的自然资源，靠付出沉重的环境代价，另外是靠着人为投资拉动，还有就是靠大量引进国外技术和使用国内大量廉价劳动力。前20年，这些要素对于我们的经济增长起了很大作用，是一种典型的粗放型发展模式。

* u3 @* Q/ y1 w, P6 D

　　美国经济学家波特写了一本书，说这种经济增长模式是“要素导向型”，即靠几个要素导致了一个阶段经济的快速增长。这种经济的本质特征就注定了它是不可持续的，是低门槛的经济，增收不增利。有人说中国出口8亿件衬衣才能买一架飞机。这样的增长模式，一旦资源出现制约，经济可能就会遭受到重创。现在我们国家每日耗水量、污水排放量都是世界第一，能源消费和二氧化碳排放量是世界第二。大家总的来说钱多了，但是污染又导致人民生活品质、健康状况的下降，这种情况要给予足够重视。

　　除了“要素导向型”的模式外，还有一种增长模式，就是“创新导向型”。“创新导向型”的特征是什么呢？我概括的不一定完全。第一是主流产业和企业要有创新能力，产品附加值要高，专利要多。第二是产业链脱离了粗放形态，走向了集约化、专业化，竞争能力强。第三是现代化的第三产业蓬勃发展。再有就是具有更完善的基础设施、高水平的研究机构和教育体系，并与企业密切联系、互动互强。可以看出，这是一种可持续发展的模式。

　　在世界上，已经有从“要素导向型”的模式转变为“创新导向型”模式的成功例子。比如芬兰、韩国。芬兰国家小，520万人，现在它的竞争力进入了世界前列，原因是抓住了微电子发展的机遇。我们的邻国韩国人均GDP在1962年只有82美元，还不如我们现在的1/10，但是现在已达到人均1万美元。其成功的秘诀就是对研究、开发的投入很大，它的研发投入占经济总投入的2.96%。当然也有不成功的例子，比如阿根廷。阿根廷人均GDP曾经达到美国的2/3，但就是特别依赖外资，依赖美国的资本，依照这样的方式走下去，必然导致大量债务和通货膨胀。

- `4 S" Q2 |: t3 L# {/ z

　　现在，我们国家正在力求从“要素导向型”的模式转变为“创新导向型”模式。以胡主席同志为总书记的党中央提出科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，建设和谐社会和创新型国家，这一系列思想全面、深刻地阐明了关于发展问题的认识论和方法论，兼有理论性和实践性。这些思想标志着我们对发展模式、发展道路的新的觉醒。那么如何科学发展呢？如何从“要素导向型”转变为“创新导向型”呢？我想，我们国家实现这种转变的途径就是自主创新、重点跨越。

1 w0 h7 M" ~$ h* j

　　经济和社会可持续发展的重要基础就是能源，可以说能源是我国可持续发展需要解决的首要瓶颈问题.

　　二、中国能源的供需现状、发展预测和存在的问题

　　1978年至2000年，我国靠能源翻一番支撑国民经济翻了两番，这是巨大的成就。我们国家的能源消费不断增长，从1992年开始，消费量已经超过了我们自己的生产量。就是说，在1992年以前，我们的生产多于消费，但是到了20世纪末21世纪初，消费逐渐多于生产，我国成了能源不能完全自给的国家。目前能源自给率大约93%，有7%的对外依存度，这7%主要是石油。1985年石油净出口3540万吨，1993年开始转为净进口，2005年净进口达到1.4亿吨，这占了我们石油总需求的40%以上。

0 \5 {, Y+ \0 D" S( D% o* d6 Y

　　到2020年，GDP要比2000年翻两番，但绝不能靠能源也翻两番来支撑这个发展，况且中国的能源也翻不了两番，不论是自己生产还是进口，都不行，此外还有环境污染问题。所以，必须降低能源消耗增长的速度。前20年我们以能源翻一番支撑了国民经济翻两番，我们在未来实现经济翻两番，仍然要尽可能把能源消耗控制在翻一番多一点。2000年全国能源消耗13.6亿吨标准煤。据专家估计，在采取各种措施以后，我们可望到2020年经济翻两番时，只用29亿吨到33亿吨来支撑。

* x+ [. x5 C8 R2 {, f$ S: {

　　根据这样的预测，我归纳一下，中国能源存在三大问题：

第一，         人均能源资源少，供需有差距，这个矛盾会越来越尖锐。

! ~2 _$ M( L; |

　　中国是世界能源大国，一次能源的生产和消费都位居世界前列，但人均消费水平并不高。

2 c9 r8 d. O8 Q3 w0 }

　　第三，结构不良，污染严重。中国能源的结构长期以来是以煤为主，煤炭过去在全部能耗中几乎占到100%，后来慢慢下降，现在占到68.8%；石油在能耗中的比重慢慢增加，从1952年的1.3%到了今天的20%。天然气也在增加。水电和核电是我们的发展方向，但现在合起来也只占到6.8%。这跟世界能源结构大不一样。世界能源结构是石油第一，煤占的比例相对小一些。我们这种以煤为主的能源结构导致了大量污染物的排放，现在二氧化碳和二氧化硫排放量分别为世界第二和第一。

/ s5 ]- W2 ]7 _' h8 q; n& X

　　三、解决中国能源问题的基本战略

　　总的看，有四大战略：第一是大力节能，提高能源利用效率，控制需求总量；第二是多元发展，改善能源结构；第三是加强国内资源勘探，适当利用境外资源；第四是大力推进煤的洁净化技术，减少污染。

第一，         大力节能，提高能源利用效率，控制需求总量。

. b6 u$ j. z3 J( f

第二，         多元发展，改善能源结构。

3 `& a( z7 \5 T/ X

第三，         加强国内资源勘探，并适当利用国外资源。

第四，         第四，大力推进煤的洁净化技术，减少污染。

3 o4 H. w$ s( U! W+ J1 y- U

　　四、中国能源的可持续发展前景

6 R5 y5 ~3 U5 t

　　

　　应在科学发展观的统领下，实现以下4个方面的转变：(1)从“高资源消耗、高污染排放、低经济效益”的“两高一低”发展模式，转变为“资源消耗少、环境污染小、经济效益高”的“两低一高”模式；(2)从以牺牲环境为代价追求经济增长的粗放型经济，转变为经济增长与环境保护协同增效的“绿色经济”；(3)从对资源掠夺式开发、对生态环境破坏严重的“生态侵略型经济”，向人与自然和谐发展的“和谐型经济”转变；(4)通过进行大规模的生态建设，修复受损的生态环境，从“生态赤字”向“生态盈余”转变。同时，中国应有不同于西方国家的、非传统的现代化发展模式，这就要求我们形成六大体系：低度消耗资源的生产体系；适度消费的生活体系；经济持续稳定增长、经济效益不断提高的经济体系；保证社会效益与社会公平的社会体系；不断创新，充分吸收新技术、新工艺、新方法的实用技术体系；与世界市场紧密联系的、更加开放的国际经济体系。

邓小平同志早就说过，要两手抓，两手都要硬。我们要实现振兴中华民族的伟大事业，就不仅要增强我们国家的“硬实力”，还必须增强我们国家的“软实力”，必须加强中国特色的社会主义先进文化的建设，为我们的经济建设和社会发展提供精神动力和智力支持。所以，我们要高度重视精神文明建设，在弘扬优秀民族文化的同时，不断注入具有时代特征的新内涵。发展是硬道理，节约也是硬道理，它要靠政府主导、法律强制和全民参与。节能要成为一项重要的国策，我们要在全社会提倡“节约立国”的观念，要把“节约立国”提升到民族精神的高度来认识，要使节约成为我们的法规、制度和习惯。中国是一个人口大国，但却是一个人口密度大的大国，是人均资源比较低的发展中国家，中国人必须创造属于自己的独特的发展道路。

 

住房问题(一)：综述

　　问题：

& o4 X& w# D8 _8 B3 @! s

　　1、商品房供需结构矛盾突出。

0 F/ H9 |6 ~4 J

目前，房地产市场供给中档商品房为主体，大户型比例过大，而适合广大中低收入家庭的中小户型比例偏低。2005年，住宅销售面积比去年同期增长了20%，而销售套数只比去年同期增长了近10%，新建商品房销售仍以大户型住宅为主，上半年80平方米以下新建商品房销售面积占住宅销售面积的5.54%，80-120平方米的中户型占住宅销售面积的21.95%，120平方米以上的大户型占销售面积的72.51%。

　　2、房价上升速度过快，房价收入比相对偏高。

　　房价持续上升十分不利于解决城镇居民尤其是中低收入居民家庭的住房问题，将制约住房消费的增长。住宅市场在经过几年的消化和发展后，目前住宅的真正需求集中在工薪阶层和刚踏入社会不久的年轻人身上。这部分群体不是收入水平相对低，就是积蓄较少，对住宅产品的购买力相对较弱。如果房价不加以有效控制，极有可能导致住宅市场大幅度波动，影响经济的持续发展。

& m. ^; P1 R" h' y) X! \

　　3、行业集中度偏低，企业自有资金严重不足。

　　房地产的投资风险较大，要想在日益激烈的房地产市场竞争中长久地生存和发展，必须具有强大的资金实力。而我市房地产行业真正形成实力雄厚的大型开发企业并不多，目前全市房地产企业共有300余家，但一、二级企业不到30家，注册资本在5000万元以上的企业几乎没有，大部分企业自有资金不足，对银行贷款依赖性很大，潜在风险加大。

+ o2 D4 K9 I8 X& K/ y

　　原因：

　　1.市场秩序不够规范。

& H8 N4 z5 x+ C, Q6 q( B$ u* X4 ?7 u5 N

　　目前房地产市场无论是在开发、销售还是管理层面上都存在一定的无序化。据有关调查资料显示，有76.2%的企业认为房地产开发市场存在一定程度上的无序化及房地产市场管理不规范化的问题，87.7%的企业认为房地产中介服务市场体系一般，94%的企业认为中介服务市场不规范。

" U! d# x* w( c+ G

　　2.造成房价上涨的原因主要有：

一是开发商炒作，抓住购房者买涨不买落的心理，占调查总数的67%。

　　为了抬高房价，获取更多的利润，许多房地产开发商利用各种方法和方式不断的对房地产行业的发展作商业化炒作，从而尽可能的发布各种有利于抬高房价的虚假信息，对消费者购房行为进行错误的引导。同时，许多房地产开发商利用消费者害怕房价持续上涨的消费心理，在房价上涨的过程中让消费者购买，从而获取高额利润。

$ t/ W& \) A4 U* ?: u

　　二是土地开发成本上升，价格过高，占调查总数的43%，在我市商品住房成本构成中，土地价格占到21.4%。

' V! _6 v1 e& ?

　　近年来，我国由于各种原因，可以利用土地的数量正逐步减少，这就导致可利用的土地资源呈现紧缺的发展态势。基于是种状况，土地开发成本不断上升，土地价格不断上涨，因而房地产开发的成本也相应提高。这些都成为房价上涨的决定性因素。

- t& W0 B/ ^' {! y* T

　　三是市区土地供应量逐步减少，拆迁成本高。

' q; o' q, U; g, N

　　目前，随着社会经济的发展，我国的城市化建设步伐不断加快，对城市市区土地的需求和利用量在不断的增加，然而市区土地可利用率正在逐步减少，这就造成了城市土地供需矛盾。同时，在城市改建过程中，对于市区内旧的建筑物的拆迁都需要投入大量的人力、物力和财力，这些因素必将加大房地产开发商的成本。

　　四是房地产市场需求旺盛，随着城市居住人口的增加，住房制度改革深化，购房积极性不断高涨，加上住房公积金制度和个人住房按揭贷款的推行，提高了居民的购买能力，扩大了商品房市场的有效需求；

　　五是钢材、水泥等原材料的上涨，直接导致住房价格的上涨。

　　六是经济适用房在住房供应中所占的比例小，平抑商品房价格作用相对薄弱。

- d+ J8 w; W I: ?) a* d

　　3.政府下设的房地产开发公司不规范运作。目前，各级政府(市、区县)均成立了房地产开发公司，而这些公司既资金短缺，又缺乏专业人才，在竞争中很难自下而上，但地方政府为了扶持这些公司，就利用行政权力，将区位最好的土地无偿划拨给这些公司，作为启动条件。然后这些公司将这些土地在无任何投入的情况下转让给有钱的“下家”房地产公司，有钱的房地产公司不想拿“二手地”，但因为有的地方土地市场不能公开竞标，只能吃进二手甚至三手地。实际上，这些地方政府下设的公司是利用行政手段剥了进行实质性投资的开发商的“一层皮”。据调查，“这层皮”大约占住宅开发成本的四分之一到五分之一。而这些只凭一张纸就由政府批准的房地产开发公司所取得的巨额利润，是十分不合理的。实际上，据权威部门的调查，真正搞开发的房地产公司利润率是很低的，他们一般将这层不合理的“皮”打进住房成本，从而抬升了房价，最终受害的不仅仅是开发商，而且也是广大的购买者。

　　对策：

　　1、加强市场监管，保障市场功能的充分发挥。

0 b( q, [/ G( d3 Y* Y! b6 b

　　建立房地产市场信息系统和预警预报体系、加强商品房预售管理和跟踪管理、实行商品房合同备案和商品房预售登记制度，房地产管理部门要依法查处违规行为，并记入房地产企业和中介机构信用档案，公开予以曝光。

　　2、加强经济适用房和廉租房建设力度和管理，调整住房供给结构。

$ C' R- k2 k% A& r. r

　　建设管理部门严格审查，加强跟踪监管。房地产管理部门要严格执行购买经济适用住房申请、审批、公示制度。同时，严格控制非住宅和高档商品住宅建设，努力增加中低价位、中小户型的经济适用住房、普通商品住房供给。

　　3、调整建设用地供应，严格土地管理，规范土地市场。

/ f2 F& U5 X, U/ Q# R1 M

　　完善住房保障制度，健全市场体系。进一步深化住房分配货币化改革，加强住房公积金的归集、管理和使用。搞活住房二级市场，鼓励居民换购住房。在房地产市场成熟的城市，住房二级市场交易量应大于住房一级市场的交易量，应该形成高收入者购买商品房，他们腾出来的二手房会被下一收入层次的家庭占有，下一收入层的二手房又会继续向下传递，以形成住房一、二级市场的良性互动，促进房地产市场的持续稳定发展。

　　4、建立房地产业多渠道融资方式，促进规模化经营。

　　加速推进房地产证券化，利用证券市场的功能，实现房地产的资本大众化。鼓励发展房地产基金，鼓励房地产企业上市融资，建立房地产业多渠道融资方式，减轻银行风险。积极采取措施扶持优势房地产企业，使其尽快做大、做强，还要在房地产领域全面引进竞争机制，充分运用资本市场，通过收购、兼并推进房地产企业的资产重组和企业扩张，通过优胜劣汰，加速房地产规模经营步伐。

　　5.高度重视稳定住房价格。各级政府要切实负起稳定住房价格的责任；切实整顿和规范市场秩序，严肃查处违法违规销售行为；加大打击、处罚各种违规、违法行为的力度；认真组织对稳定住房价格工作的督促检查；建立房地产企业信用档案，违规、违法行为公开予以曝光。对一些情节严重、性质恶劣的，建设部会同有关部门要及时依法从严处罚，并向社会公布；正确引导居民合理消费需求。

　　6.我们要加强经济适用房、廉租房的建设管理，解决中低收入家庭住房问题。

) O. ?0 ?5 |6 {

农民问题

9 {' ~6 Y+ b$ I& T0 v

问题：
    1．失地农民的思想观念没有根本的转变。
   （1）就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利。
   （2）社会保障观念淡薄。他们没有社会保障观念，在调查中，有50%以上村民对到了不能工作的年龄将如何保障自己的生活问题的回答是：到时候再说吧，先把眼前的吃饭、孩子上学问题解决了就行。
    2．农民的就业安置困难。
   （1）农民素质低，尤其中老年农民素质更低，找到合适的就业岗位更难。
   （2）受下岗职工和外地来的打工者的冲击，就业岗位竞争越来越激烈。
   （3）企业提供的再就业岗位有限，安置大龄下岗职工十分困难，再要安排失地农民的就业更难。
    3．社会不安定因素多。失地农民中的青壮年由于无事可干，出去打工又怕累，又嫌报酬低，加上有一定补贴，就是在村里闲逛。他们因为年轻往往觉着生活无聊，于是或结伙闹事，或坑蒙拐骗干起违法勾当。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访因素增多。
    4．农民工劳动强度大、时间长、待遇低、缺乏病残和失业应有的保障而且工作条件恶劣、又累又脏。
    原因：
    1．征地补偿标准过低、补偿方式单一。根据现行《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前三年平均年产值的6到10倍，如果支付土地的土地补偿费和安置补助费不能使需要安置农民报纸原有生活水平的，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍。按照该标准，农民的征地补偿和安置补助虽然各地区不同，一般以现金作为补偿的应该都在每亩1.5万—3.5万元之间。目前我国对失地农民的安置补偿大部分以货币补偿为主。
    2．现有土地制度的缺陷和土地征用程序的不规范。我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”，是一个虚置的权利主体。因此，在实践中政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者。这就为失地农民问题的产生埋下了伏笔。
    3．由于农民文化程度低，掌握新技术难度较大，所以就业困难重重。再加上无地农民对工作挑肥拣瘦，就不了业是在所难免的。还有就是部分村办企业效益不佳，也使失地农民减少了就业机会。
    4．造成农民工受到不平等的待遇的根本的原因还是出在我国历来实行的城乡隔离的二元户籍制度。二元户籍制就像一块烙铁分别给市民和农民烙上了表示其身份的印痕，使得农民进城后仍然无法摆脱自己是“农民”的身份。这是一种变相的社会身份等级制，凭借这种不同的身份，城市居民就能享受到进城务工的农民无法享受的各种福利待遇和保障措施。
    对策：
    1．建立失地农民基本生活保障制度。
   （1）保障对象。按《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，被征地农民基本生活保障的对象，为被征地时的在册农业人口，具体保障人员，经村集体经济组织成员会议或村民大会讨论，由街道核准报劳动保障行政部门审核确定，并予以公示。
   （2）保障形式。根据不同的年龄段，实行不同的基本生活保障，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。
    一是对征地时已经是劳动年龄段以上的人员（男60周岁、女55周岁以上），直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。
二是对征地时属于劳动年龄段内的人员（16周岁以上，男60周岁以下、女55周岁以下人员），按实际测算标准（或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳）一次性缴足基本生活保障费用，为其建立个人专户。缴费对象男年满60周岁、女年满55周岁后开始领取养老金；缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人专户中本息可依法继承。
三是对征地时未达到劳动年龄段的人员（16周岁以下），按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当他们到达就业年龄或学习毕业后，即作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障。
    2．要妥善解决失地农民的就业问题。
   （1）加快经济发展，增强经济实力。推进农民市民化，城乡一体化，必须创造大量的就业岗位。
    一要大力发展中小企业和个体私营经济等劳动密集型企业。
    二要加快市场建设，吸收更多的失地农民从事二、三产业。
    三要大力发展外向型企业，并强调企业在征地办厂时就要与被征地村签订劳动用工合同，最大限度地优先安置失地农民。
   （2）大力开展技能培训，提高失地农民就业能力。
   （3）积极落实再就业优惠政策。要制定公平合理的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，在被雇用要与该企业签订三年以上的劳动合同。
    3．通过宪法实现农民工权益的统一保障。通过宪法赋予农民工与城市居民同等亨有尊严、自由、权利，保证农民工在城市的最低生活标准，保证农民工物质帮助权及其它各方面权利的实现。
    4．完善和落实农民工的工伤保险制度。正为因农民工在城市所从事的工作具有脏、累、险的特点，工伤事故在农民工身上发生的频率也较高，而处于弱势地位的农民工在工伤事故面前更是孤立无援，因此，对工伤事故的事后救济就显得格外重要。我国已建立了相关的工伤保险制度，但仍需进一步加以完善，更需要真正的将其落到实处，杜绝“有法不依”现象的发生。
    5．建立和完善农民工医疗保障制度。恶劣的生活环境和条件，导致患病成为农民工普遍而无法避免的难题。患病也是农民工最为害怕的一个问题，因为除了身体的痛苦外，患病还往往导致他们失去本来的工作，从而失去经济来源。建立和完善医疗保障制度，对他们来说，无疑是一个福音。

热点  环境保护

' z9 i1 }- w T; }; P0 B0 t

一、存在的问题

1. 国家环保总局2006年6月对外发布《2005年中国环境状况公报》（以下简称《公报》）。《公报》指出，2005年，全国地表水水质无明显变化。珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重；淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、南水北调（东线）、三峡库区及其上游等重点治理流域的453个水质考核断面达标率为60%。重点城市集中式饮用水源地水质总体良好。根据对110个环保重点城市的360个集中式饮用水源地的监测结果统计，水源地水质达标率为80%；河流型水源主要污染指标为粪大肠菌群，湖库型水源主要污染指标为总氮。主要城市和平原地区的地下水水质状况相对稳定，但局部地区有继续恶化的趋势。监测表明，地下水污染存在加重趋势的城市有21个（主要分布在西北、东北和东南地区），污染趋势减轻的城市14个（主要分布在华北和西北地区），地下水水质基本稳定的城市123个。近岸大部分海域水质良好，但局部海域污染严重。全国近岸海域一、二类海水比例占67.2%，与上年相比上升17.6个百分点；三类海水占8.9%，下降6.5个百分点；四类、劣四类海水占23.9%，下降11.1个百分点。

8 M9 y6 s+ l4 h1 C

《公报》指出，城市空气质量较上年有所好转。2005年监测空气质量的522个城市中，空气质量达到一级标准的城市22个（占4.2%）、二级标准的城市293个（占56.1%）、三级标准的城市152个（占29.1%）、劣于三级标准的城市55个（占10.6%）。主要污染物为可吸入颗粒物。与上年可比的城市中，城市空气质量达到二级的城市比例比上年增加12.6个百分点，劣于三级的城市比例比上年减少9.9个百分点。酸雨分布区域保持稳定，局部地区酸雨强度加大。辐射环境质量基本维持在天然本底水平。

《公报》指出，2005年，在监测的351个市（县）中，区域声环境质量好、较好、轻度污染、中度污染和重度污染的市（县）分别占3.1%、60.7%、33.6%、1.7%和0.9%。城市道路交通噪声平均等效声级大于70dB(A)的城市比例为13.5％。

' L" G1 i* N2 V* P/ M# f4 k

《公报》指出，2005年，全国耕地净减少36.16万公顷。其中：建设占用耕地13.87万公顷、灾毁耕地5.35万公顷、生态退耕39.03万公顷、农业结构调整减少耕地1.23万公顷、土地整理复垦开发补充耕地30.67万公顷。此外，查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积7.34万公顷。全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1%，其中，水力侵蚀面积165万平方公里；风力侵蚀面积191万平方公里。水土流失主要分布在山区、丘陵区和风沙区，特别是大江大河中上游地区。全国因水土流失每年流失土壤50亿吨。

+ P9 A6 N4 }& [( M4 X! g

《公报》指出，第六次全国森林资源清查结果表明，全国森林面积已达到1.75亿公顷，森林覆盖率为18.21%，活立木总蓄积量136.18亿立方米，森林蓄积量124.56亿立方米。全国森林面积占世界的4.5%，列世界第5位，森林蓄积占世界的3.2%，列世界第6位，人工林保存面积居世界首位。与第五次（1994～1998年）清查结果相比：有林地面积增加1596.8万公顷，森林覆盖率增加1.66个百分点，森林蓄积量增加8.89亿立方米，林分每公顷蓄积增加2.59立方米，商品与公益林的比例由83：17转变为63：37，阔叶林和针阔混交林面积增加3个百分点，中龄林和近熟林面积提高2.99个百分点。2005年全国草原鼠害成灾面积近3800万公顷，其中严重危害面积近2133.3万公顷。2005年全国草原虫灾发生面积1866.7万公顷，占全国13个鼠害常发省份可利用草原总面积的6.69%，其中草原蝗虫危害面积1266.7万公顷。全国90%的可利用天然草原不同程度地退化。

《公报》指出，2005年，全国平均年降水量较常年偏多；年平均气温较常年明显偏高；全国大部地区年日照时数接近常年或偏少。年内，没有出现大范围、长时间的严重干旱，春季沙尘暴次数也偏少，但台风、暴雨洪涝、低温冻害等灾害较常年偏重，大风、冰雹、龙卷风、雷击等强对流天气频繁发生。2005年共发生5级以上地震22次，其中6-7级地震4次，5-6级地震18次，大陆地区13次，台湾地区9次。2005年，共发生各类地质灾害17751起，其中造成人员伤亡或直接经济损失50万元以上的地质灾害854起，全年共造成人员伤亡1021人，其中死亡578人，失踪104人，受伤339人。

《公报》指出，2005年，国家环保总局共接到76起突发环境事件报告。其中，特别重大环境事件4起，重大环境事件13起，较大事故18起，一般事故41起，536人中毒（受伤）。与上年相比，事件总数增加了9起。这些污染事件都得到了处理。其中，11月13日发生的中石油吉化分公司双苯厂爆炸事故，造成了我国多年来最为严重的松花江水污染事故。在各方面共同努力下，成功处理了这起污染事故。

; ^ o* R0 f- K9 E- J7 M$ j

2. 2006年11月，国家环保总局公布2006年上半年及第三季度我国环境质量以及主要污染物排放状况。监测分析结论表明，与去年同期相比，今年上半年及第三季度我国环境质量状况变化不大，局部污染严重，工业企业主要污染物排放量攀升。

 

（1）环境质量变化不大，局部污染严重。

全国七大水系中，长江干流水质优，支流为轻度污染；三峡库区水质优；黄河干流轻度污染，支流重度污染，渭河、汾河等常年污染严重；珠江干、支流水质良好;松花江干流为轻度污染，支流为重度污染，阿什河、呼兰河、伊通河等污染严重；淮河干流属轻度污染，支流总体为中度污染，其中涡河、颖河为重度污染；海河流域普遍污染严重；辽河干流中度污染；支流中大凌河、条子河、招苏台河为重度污染；其它河流也有不同程度的污染；鸭绿江水质优。巢湖湖体水质为五类，太湖、滇池湖体水质均为劣五类。主要污染指标是总氮和总磷。去年同期相比，“三湖”营养程度无明显变化。巢湖为轻度富营养，太湖、滇池为中度富营养。

' O+ [7 ]" U$ p9 c& L) o$ e6 H7 Z

113个重点城市的空气质量平均的优良天数比例为84%，优良天数比例大于80%的城市占66.4%；其中海口、北海、珠海、桂林等8个城市的空气质量全部优良。重点城市共出现空气污染3277次，平均污染天数占总体的16%。90%的城市出现过轻微污染，58%的城市出现过轻度污染，19%的城市出现过中度污染，12%的城市出现过中度重污染，18%的城市出现过重度污染。重点城市空气的首要污染物是可吸入颗粒物。首要污染物为二氧化硫和二氧化氮的污染次数较少。整体污染水平与去年同期基本持平。但可吸入颗粒物为首要污染物的混合型污染仍较严重。兰州、北京、包头、临汾等重点城市的可吸入颗粒物浓度水平较高。第三季度重点城市污染天数总体上比去年同期减少，但整体的污染物浓度水平要比去年同期略有增加。重点城市二氧化硫平均浓度比去年升高了约5%，二氧化氮升高了约1%，可吸入颗粒物基本持平。空气污染主要影响因素包括城市局地排放、外来沙尘和大雾等不利气象因素的影响。在污染物排放相对稳定的条件下，气象条件对空气质量的影响显著。兰州、大同、临汾、乌鲁木齐、北京等11个重点城市出现污染天数比例超过1/3，约有1500万居民的身体和心理健康受到影响。

) B2 t# @' g4 A3 n5 Z8 d. r

酸雨分布区域保持稳定，局部地区酸雨严重。全国酸雨区主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域，其中浙江、江西、湖南、福建、广西、重庆以及长江、珠江三角洲地区酸雨严重；酸雨影响城市比例有所增加。酸雨污染尚未得到有效控制。尤以浙江省酸雨污染普遍，监测的所有城市均为酸雨城市，每场雨均是酸雨。

全国近岸海域水质总体属于轻度污染。一、二类海水比例占67.1%，劣四类海水占17.5%，与去年同期基本持平，主要污染物为无机氮和活性磷酸盐。南海、黄海水质为良，渤海水质为轻度污染，东海水质为重度污染。

! d8 l5 B( _1 m# j* x

城市功能区噪声昼间达标率高于夜间，3类功能区达标率好于其他类功能区。

（2）GDP 增速过快，导致主要污染物排放量升高。

从今年上半年我国主要污染物排放情况看，工业废水排放量为120.4亿吨，同比增长2.4%；COD排放689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫排放1274.6万吨，同比增长4.2%。导致上半年工业污染物排放量攀升的原因在于：GDP增速过快，导致COD、二氧化硫排放量升高。
　　今年上半年,我国GDP增速10.9%，原煤产量同比增加12.8%，工业废水排放量增加3.5%。工业COD和工业SO2排放强度分别为0.0066吨/万元（工业增加值）和0.0273吨/万元（工业增加值），同比下降6.1％和10.8％，但由于上半年工业增加值增长13.2%，因此，COD和二氧化硫等主要污染物排放量仍呈增势。

结构性污染依然突出。上半年COD排放量增加较大的食品加工业、造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、纺织业、化学纤维制造业五个行业，工业COD排放率为67.0%，增长量占重点调查企业COD排放总增长量的82.3％；

7 W: v% L' W- M5 o8 h/ `

二氧化硫排放量增加较大的电力、蒸汽、热水生产和供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、食品加工业、化学原料及化学制品制造业五个行业，工业二氧化硫排放率为84.4%，增长量占重点调查企业二氧化硫排放总增长量的104％。

建设项目投产同比增加，配套治理设施建设滞后。国家审批建设项目环保竣工验收监测项目比去年同期增加57项，新增二氧化硫排放量19.2万吨/年，较去年同期增加12.7万吨/年；新增化学需氧量排放量1.15万吨/年，较去年同期增加4896吨/年。去年新投产燃煤机组5500万千瓦，同步安装脱硫设施的只有40%左右。今年上半年新投产燃煤机组3200多万千瓦，同步安装脱硫设施的只有一半。

/ m8 t% x' K1 F! {2 \

在其他行业，违法违规建设问题也相当普遍。一些县级建设项目环评执行率只有30%-40%，一些工业园区项目环评执行率不足50%。

, a6 F1 P- O' s

二、原因分析

9 Y+ i* Y' ^8 U! p( V u4 `, J& K4 x' ]

1. 环境保护政府投入的不足。由于我们国家以前将发展的任务重点放在经济建设上，没有意识到环境保护的重要性，导致对环境保护的重视不够，投入不足。这就造成了政府对于环保的欠账过多，环境治理明显滞后于经济发展。

2. 政府干预的失灵。在我国赶超式的经济发展模式下，各级地方政府无论是从地方利益还是政治前途出发都会选择经济利益至上的战略，甚至为此牺牲环境利益。原因很简单，环境质量的改善通常要很长一段时间才可以显现，而经济增长带来的利益更为直接和明显。地方官员的任期通常比较短，在此前提下，忽视环境而发展经济就成为地方政府的一种理性的选择。再者，地方政府与其所辖的污染企业之间存在着千丝万缕的利益关系，使得地方政府往往维护企业的发展，在制定和执行污染控制任务时敷衍、搪塞；况且，环境质量具有很强的外溢效应，不仅表现在一个地区对公共环境的污染会损害相邻地区的利益，而且一个地区政府治理本地区环境的好处肯定会被其他地区所获得，这就削弱了地方进行环保投资的积极性。所以，这种政府负责环境治理与发展经济的矛盾存在是导致我国环境污染恶化的一个重要原因。

3. 产业结构不合理，经济增长方式粗放，能源资源消耗比较高。改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，但经济增长主要“依赖资源的高投入”来实现，为此，我们付出了巨大的资源和环境代价。上个世纪最后20年，我们以能源消费翻一番为支撑，实现了GDP翻两番的目标。本世纪前20年是我国工业化和城镇化快速发展的重要时期，可以预见，随着经济增速加快，能源、水、土地、矿产等资源的消耗将不断增加，资源紧缺的问题将日益凸显。但在现实生活中，粗放型的经济增长方式仍然比较突出。

4. 企业片面追求经济增长。

" B7 h8 @: d. |' I6 F- H2 v

在市场经济体制下，企业作为自主经营、自负盈亏的市场主体，将更多地从自身利益出发，追求最大的经济利益，他们往往忽视或很少从长远角度去考虑对环境和资源的影响，其后果是人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了背后所付出的沉重代价，并且这种对资源的掠夺式开发对环境造成了极大破坏，将污染问题转嫁给了社会。另外，由于GDP和GNP的使用，使得经济发展大多倾向于在数量上的增加和规模上的扩张，而不是人类生存质量的提高，从而导致了资源的盲目开采和浪费，以及环境的任意污染与破坏。

5. 企业认识上的误区导致环境成本外化。有的企业认为，根据“经济靠市场，环保靠政府”的原理，企业今后的任务就是参与市场竞争，创造经济效益，而企业环境污染的防治工作应由政府承担，污染防治费用由政府来承担，污染防治费用由政府支出，所需的人力、物力也由政府安排。这种认识显然是对“环保靠政府”的误解。环境污染是企业对社会造成的一种社会成本，企业防治污染是把这种社会成本内在化的过程，是企业应尽的责任和义务。因此，防治环境污染的费用当然应该纳入企业的生产预算之中。在这里，政府要发挥的作用，就是要通过行政的、教育的、经济的手段促使企业执行环境保护法律、法规，向企业推荐适宜的污染防治技术，帮助企业克服防治污染中遇到的困难等等，而不是开脱企业在保护环境上的责任，包办应由企业承担的支出。

6. 科学技术的不善利用。科学技术是一把双刃剑。科技可以造福人类也可以破坏自然。目前，由于人们只注重科学所产生的经济效益而不顾其社会效益，尤其不注意其环境效益。 使发展走上了一条以牺牲环境为代价的道路。科学技术的飞速发展，虽然为人类带来了前所未有的现代文明，但它同时极大地加强了人类对自然界的压力。科学技术决不是万能良药。 它虽然可以解决饥饿、疾病、自然灾害、能源短缺等问题，但对它的盲目滥用势必导致损害环境，浪费资源的恶果。正如《增长的极限》中世界三模型的结论所指出的那样“如果在世 界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面按现在的趋势继续下去，这个行星上的极限有朝一日将在一百年中发生。”

$ p8 E% I }: c

7. 人口问题对环保带来的不利影响。我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例。人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量的快速增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

# S. t9 k7 H8 L( I+ e" L

8. 环境立法的滞后。我国的环境立法大多产生于20世纪80年代，立法指导思想多少在促进经济发展的前提下兼顾环境保护，基本上是建立在适应计划经济体制要求的基础上，90年代开始注重适应市场经济体制要求，但并未从根本上发生转变。环境立法的指导思想由于受计划经济的影响而长期遵循“成熟一条制定一条”的原则，这一原则使环境立法只注重经验性而忽视先导性，许多条款明显滞后，甚至与现实脱节，使得市场经济带来的大量新情况、新问题、新措施无法可依。同时，我国环境法律制度创设时间短，且是在经济社会转型过程的不稳定因素大量存在的条件下产生的：一是尚未经过、也未有成熟的市场考验；二是有些制度援引或借鉴西方法律体系的内容，很难在短时期完全吻合我国特定社会经济的现实条件。

& b: `) w- w7 W9 y2 T5 j2 |

9. 环保部门执法监督职能不到位。在现行体制下，环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。在实际工作中，环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态，它不仅影响了执法部门的执法积极性，降低了执法效率，同时在一定程度上助长了环境违法行为的滋生。

0 e q b. S, l( r6 G* I3 V3 d

10. 公众环保意识的缺乏。所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。

三、对策与措施

: R& S; }2 j1 Z" I3 H7 L/ `" }6 ]$ t

1. 充分认识环境保护工作面临的严峻形势。虽然我国环境保护工作取得积极进展，但环境保护形势依然十分严峻，环境恶化的趋势还没有得到有效遏制。生态系统功能下降，生物多样性减少，外来有害物种入侵，削弱了可持续发展的基础；水污染和水生态失衡制约了经济社会发展；土地退化导致土地生产力下降，土壤污染影响农产品安全；矿产资源的不合理开发导致一些地区生态破坏严重，地质灾害频发。人口增加和经济社会快速发展对环境保护的压力越来越大。

) ^3 L+ c. T- ], a

2. 明确环境保护工作的指导思想和目标。

（1）指导思想。以科学发展观为指导，以加快实现环境保护历史性转变为契机，加大执法力度，重点抓好自然生态系统保护与农村污染防治，严格控制资源开发建设活动造成的生态破坏，提高监督管理水平，维护自然生态系统功能，促进人与自然和谐，为全面建设小康社会提供坚实的生态安全保障。

（2）环境保护目标。到2010年，环境恶化趋势得到基本遏制，部分地区生态环境质量有所改善。重点生态功能保护区的生态功能基本稳定，自然保护区、生态脆弱区的管理能力得到提高，生物多样性锐减趋势和物种遗传资源的流失得到有效遏制，外来有害物种的入侵得到控制；基本摸清全国土壤环境污染状况，农村污染防治力度不断加大；环境保护法规体系进一步完善，执法能力进一步加强。到2020年，全国生态环境状况明显改善。

+ W$ J( D5 u+ z" Z8 c

3. 加大环境保护的财政投入。无论是研制、引进节能技术，还是治理环境污染，都需要投入，早投入事半功倍，晚投入花费翻倍。要加大对高耗能的落后工艺、技术和设备改造升级的投入；把环境保护投入作为公共财政支出的重点，调整支出结构，加大对环境保护的支持，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。

4. 建立健全环境保护制度。我们要着手建立健全各项环境保护制度，保证资源、环境、发展保持协调前进。要落实环境保护责任制，建立科学的政府绩效评估体系，将环境质量变化和环保工作作为党政干部政绩考核的内容之一。还应当建立绿色国民经济核算制度、污染物排放总量控制制度、区域开发和保护政策制度、建设项目环境影响评价制度和公众参与制度等。推进体制机制改革，要发挥价格杠杆作用，实施有利于节约能源资源的价格、财税、投资政策。

+ k) W F/ w* V# S' |

（1）建立和完善科学的减排指标体系。改进统计方法，完善统计制度，着力做好重点污染源排污数据的统一采集、统一核定、统一公布。建立排污总量控制台账，及时掌握老污染削减和新污染增加动态变化情况，为采取针对性的措施奠定基础。

2 k4 J5 ~3 s2 V' }- b

（2）建立和完善准确的减排监测体系。各省、自治区、直辖市、市(地)、县(市)要分层次确定各自监测的重点污染源，并定期向社会公布。

（3）建立和完善严格的减排考核体系。把强化政府责任作为实现污染减排目标的关键环节，尽快出台《“十一五”主要污染物排放总量考核办法》；要配合有关部门建立问责制度，追究有关人员的责任；同时，还要抓紧制订出台有利于污染减排的环境经济政策，从国家宏观战略层面入手解决污染问题。

5. 加强环境法制建设。环保法制化和法治化建设是我国环境管理体制建设的中心环节，这是毋庸置疑的。目前我国环境法制建设取得了新进展，主要体现在我国环境与资源法律法规不断完善。但由于受市场经济发展的影响又不能根据经济规律原则及时予以吸收，从而影响了环境保护的进程。另外，这些法律法规受过去计划经济体制的影响而显得滞后，实施起来也就带来诸多弊端。所以要适应社会主义市场经济的要求，及时修订有关法律、法规，加快环保立法速度，扩大法律覆盖的范围。只有这样，环境保护工作才能在法律的配合或强制约束下取得更大的成就。

6. 加强组织领导和队伍建设。地方各级环保部门要把生态保护工作纳入重要议事日程，省级、市级环保部门要加强生态保护工作机构建设，县级环保部门要有专人负责生态保护工作，推动乡镇设立兼职的生态环境监管人员。切实加强生态保护能力建设，继续开展生态保护工作人员的业务培训，提高工作人员的业务水平。

7. 开展生态环境监察，加大执法力度，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。当前，要针对部分地方存在的地方保护主义、偷排和超标排污现象，进一步加大查处力度，坚决遏制违法排污现象的产生。依法加强对自然保护区、生态功能保护区、农村等区域及矿产资源开发、旅游开发、水利水电、交通等建设项目的生态保护执法力度，严查各种生态破坏案件和违法行为。深化生态环境监察试点工作，扩大试点范围，充实试点内容，力争在生态保护执法机制、建章立制和能力建设等方面有所突破，切实解决当地突出的生态环境问题。

8. 严格执行环境影响评价和“三同时”制度。

0 c' M% p5 v/ L+ | J9 Z

（1）严格执行环境影响评价制度。把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，坚持“以新带老”，新上建设项目不允许突破总量控制指标。采取“区域限批”措施，对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。

（2）加强重点行业建设项目环境管理。对纺织、汽车、电力、煤炭、钢铁、水泥、焦炭、铁合金、电解铝、电石等国家宏观调控的十大行业，实行部门联动，协同把好准入关。

（3）加强“三同时”管理，严把项目验收关。对不履行“三同时”的，要立即责令停止生产；对试生产的企业，要重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的，要停止试生产，并责令限期改正，切实提高环评和“三同时”执行率。

! i2 x) j/ H4 k) Y% | M9 _' U* W

9. 进一步加大产业结构调整力度，坚决关停不符合产业政策的企业和生产线。按照国家产业发展指导目录的要求，加快淘汰污染严重的工业企业和落后的生产能力、工艺、设备与产品。加强新、改、扩建水污染项目的审批和监管工作，不得新上、转移、生产和采用列入产业发展指导目录内禁止的工艺和产品，凡已无环境容量的地方一律不批新增污染物排放负荷的企业。继续推进化工等行业产业结构调整工作。对不能稳定达标的工业污染源进行全面治理。积极推进清洁生产，大力发展高新技术产业，综合利用产业资源，走新型工业化道路。

% P6 z: w$ [7 M) [

10. 改变企业生产观念，促进企业环境成本内化。传统价值观认为：环境没有价值。于是企业为获取额外利润不愿意承担外部不经济的成本，这就造成了自然资源和生态环境的退化。环境经济学建立的环境价值评估给环境成本内在化提供了政策依据。环境成本内在化是将环境要素纳入整个经济系统要素中，按照可持续发展的本质要求，在人与自然制衡统一生态观的指导下，以技术和知识创新为动力，制度创新为核心，产业结构、居住方式、生活方式、经济形态等为内容，本着近期“治理”，长期“构建”的战略原则，将原工业经济系统运行中形成的外部成本在新的生产运行系统、居住系统和生活方式中予以“内化”，使生产力在一个更加经济的模式中持续发展。

. `% ?, y& E" w) u% T

11. 研究探索生态补偿政策，拓宽生态保护资金渠道。研究流域上下游之间、资源开发与生态保护之间、自然保护区内外的生态补偿途径，研究建立遗传资源获取与惠益共享机制。各地要落实矿山生态环境恢复治理保证金制度。积极协调发展改革和财政部门，编制和实施自然生态保护专项规划，以规划带动项目，以项目争取资金，将生态保护工作落到实处。

12. 以实施农村小康环保行动计划为龙头，大力推进农村环境保护。各地在社会主义新农村建设中，要尽快编制并实施农村小康环保行动计划；加强农村饮用水源地的保护和监管，保障农民群众饮水安全；重点治理农村生活污水和垃圾，推进村庄环境综合整治；开展农业污染源调查，实施畜禽养殖污染治理，依法划定禁养区，加大秸秆禁烧的执法检查力度；加强农村环境基础设施和环保监管能力建设，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，防止城市和工业污染向农村转移。

13. 加强生态保护科学技术研究，培养高科技环保产业。如果说科技的不善利用导致了一系列环境问题的话，那么解决这些问题必须还得依靠科学技术。大力发展环保产业，其关键是技术和工业设备的研究开发。我们要积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造，引导企业采用有利于节能环保的新设备、新工艺、新技术。加强资源综合利用和清洁生产，大力发展循环经济和节能环保产业。在市场经济的竞争下，促使环保产业的企事业单位加大科技投入，努力提高技术水平，加入到国际环保产业市场的竞争行列。只有这样才能为社会生产提供丰富的环保产品和有力的技术支撑。

14. 广泛开展国际交流与合作。认真履行《生物多样性公约》和《生物安全议定书》等国际公约，维护国家环境与发展权益，履行相应的国际义务。积极引进和借鉴国外先进的管理经验，利用国外资金和技术，促进我国生态保护工作。

15. 加强生态保护宣传教育，提高公众的生态保护意识。充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，开展生态警示教育，广泛宣传和普及生态保护知识。同时，发挥舆论监督作用，表彰生态保护的先进典型，揭露和批评破坏生态的违法行为，公开环境信息，发动和鼓励公众参与环境管理，提高公众在环境保护管理方面的参与水平。

: k% I4 _" M$ k

四、答案提示1

经济发展岂能竭泽而渔

竭泽而渔是中国古代的一个成语，其含义是把湖水排干来捕鱼。虽然鱼到是全捕着了，但是，湖水排干后也就不会再有鱼。可见，竭泽而渔隐喻了一个重要而深刻的哲理：如果违反自然界的规律，急功近利，过度索取，那么看似取之不尽的资源就会用尽。同样，在经济社会发展过程中，如果我们只注重经济的发展、消费的增长，而忽视对资源的合理利用，忽视对环境的有效保护，那就等于竭泽而渔。

1 Z F/ y- E6 j

据统计，全国污染物的年排放量达4300余万吨，（其中烟尘约2800万吨，二氧化硫约1460万吨）；我国已成为继欧洲、北美之后的第三大酸雨沉降重点地区之一；全球空气污染最严重的10大城市中，我国占7个。另外，自然生态环境的破坏也相当严重，突出表现为荒漠化、沙化面积扩大和水土流失严重。荒漠化土地面积已达262万平方公里，每年还以2460平方公里的速度扩展；同时，我国每年新增水土流失面积1万多平方公里，流失土壤50多亿吨，我国已成为世界上水土流失最严重的国家之一。

x R0 ^' C: P2 q' K

现实告诉我们，如果不改变传统的经济增长方式，如果不把节约资源、保护环境的政策方针放到更重要的位置，经济发展必然会越来越多地受到自然环境的制约，这将直接影响到全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现。因此，我们要树立信心、明确措施，大力抓好节能降耗，走经济、环境的可持续发展道路。

一是要加大环境保护的财政投入。要把环境保护投入作为公共财政支出的重点，调整支出结构，加大对环境保护的支持，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。

二是加强环境法制建设。环保法制化和法治化建设是我国环境管理体制建设的中心环节，我们要适应社会主义市场经济的要求，及时修订有关法律、法规，使环境保护工作能在法律的配合或强制约束下取得更大的成就。

- {$ u1 [: H6 d/ Z6 D

三是加大执法与监管力度。要进行能源消耗审核和环境影响评价，不符合节能环保标准的不准开工建设，现有企业经整改仍不达标的必须依法停产关闭，坚决淘汰落后生产能力，突出抓好重点行业和企业。

四是改变企业生产观念，促进企业环境成本内化。环境成本内在化是将环境要素纳入整个经济系统要素中，按照可持续发展的本质要求，在人与自然制衡统一生态观的指导下，将原工业经济系统运行中形成的外部成本在新的生产运行系统、居住系统和生活方式中予以“内化”，使生产力在一个更加经济的模式中持续发展。

. p; \4 B- a/ S8 ^, q

五是加快节能环保技术进步。积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造，引导企业采用有利于节能环保的新设备、新工艺、新技术。加强资源综合利用和清洁生产，大力发展循环经济和节能环保产业。

" j' D5 F9 h$ c! q) C/ [8 A

六是要提高全民环保意识。要加大宣传教育力度，调整和改造不利于环保的思想观念和价值标准，培育环境友好的理念，提高公众在环境保护管理方面的参与水平。

' V* l2 b) W$ S; P

“天地人和，物我为一”。建设环境友好型社会，既是一种环境伦理观念的普及，也是经济社会发展和环境保护的实践指南，更是构建和谐社会的重要组成部分。我们要避免“竭泽而渔”的做法，加快建设资源节约型、环境友好型社会的步伐，更好地造福子孙后代，促进我国经济社会全面协调可持续发展。

/ i T1 f+ K- v2 B2 r

答案提示2

9 f' V# M, p0 x% {( M

从“三个转变”谈加强环保工作

$ c- h6 y# v; `; v4 |

做好新形势下的环保工作，要加快实现“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。 二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。

- V. ?' T5 M+ }

“三个转变”是全面落实科学发展观的重大措施，是推进经济社会协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会的客观要求，是今后一个时期我国环保工作重要的指导方针，也是环保工作顺应时代发展要求的战略性、方向性、历史性转变。我们一定要摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，全力推进转变进程。

认真贯彻“三个转变”，落实加强环境保护的工作措施，需要我们重点加强以下三个方面的工作：

第一，明确环境保护工作的指导思想。以科学发展观为指导，加大产业结构调整力度，坚决关停不符合产业政策的企业和生产线。按照国家产业发展指导目录的要求，加快淘汰污染严重的工业企业和落后的生产能力、工艺、设备与产品。加强新、改、扩建水污染项目的审批和监管工作，不得新上、转移、生产和采用列入产业发展指导目录内禁止的工艺和产品，凡已无环境容量的地方一律不批新增污染物排放负荷的企业。继续推进化工等行业产业结构调整工作。对不能稳定达标的工业污染源进行全面治理。积极推进清洁生产，大力发展高新技术产业，综合利用产业资源，走新型工业化道路。

/ O$ G0 g) j, y4 r- T. F& S

第二，加大环境保护的财政投入。无论是研制、引进节能技术，还是治理环境污染，都需要投入，早投入事半功倍，晚投入花费翻倍。要加大对高耗能的落后工艺、技术和设备改造升级的投入；把环境保护投入作为公共财政支出的重点，调整支出结构，加大对环境保护的支持，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。

第三，建立健全环境保护制度。我们要着手建立健全各项环境保护制度，保证资源、环境、发展保持协调前进。要落实环境保护责任制，建立科学的政府绩效评估体系，将环境质量变化和环保工作作为党政干部政绩考核的内容之一。还应当建立绿色国民经济核算制度、污染物排放总量控制制度、区域开发和保护政策制度、建设项目环境影响评价制度和公众参与制度等。推进体制机制改革，要发挥价格杠杆作用，实施有利于节约能源资源的价格、财税、投资政策。

“事危则志远，情迫则思深。”未来15年，我国仍将处在工业化和城镇化快速发展的阶段，将面临人口不断增加、资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战。我们必须抓住环境保护工作难得的历史机遇，更新发展观念，创新发展模式，提高发展质量，加快实现“三个转变”，坚决遏制生态环境恶化的趋势，突破资源、环境对我国经济社会发展的瓶颈制约，为实现全面建设小康社会的宏伟目标努力奋斗！

  : k! ^8 E7 s9 J8 c5 z

热点  安全生产

一、存在的问题

1. 企业安全生产主体责任不落实。一些煤矿企业忽视安全管理，以包代管。一些乡镇煤矿随意变动安全管理机构，负责人员均无任命文件，主要管理人员长期不下井。一些国有煤矿企业主要负责人重生产、轻安全，向煤矿下达的产量、掘进进尺等指标越来越高，在这种考核指标的压力下，导致矿井负责人盲目追求产量和利润。一些国有重点煤矿干部责任心不强，作风浮躁，不严格执行领导干部下井带班制度，各种责任制和规章制度没有真正落实下去。如山西省忻州市宁武县阳方口镇贾家堡煤矿接替井经过几次转包，一直包到包工队，造成煤矿安全生产主体责任不明确，矿井安全生产管理混乱，矿井总风量严重不足，工作面形成循环风，使瓦斯局部积聚并达到爆炸浓度，工人违章放炮产生火焰引起瓦斯爆炸，死亡36人。

2. 违法违规组织生产现象严重。

% G! x3 s! i {5 b. f

（1）一些煤矿矿主为了追求高额利润，无视国家的法律法规，铤而走险，抗拒执法，无证或证照不全就违法组织生产，超层越界开采。据统计，去年我国58起煤矿特大事故中，有8起是超层越界开采造成的。云南省曲靖市富源县竹园镇松林村张老佩煤矿由当地村民非法建井，无任何合法证照和手续，地方政府已责令封停，2004年12月初矿主擅自启封、非法组织生产，因独眼井开采、未形成矿井通风系统造成瓦斯积聚，导致“2.15”瓦斯爆炸事故的发生，死亡27人。

- M; y/ ]& S9 k* a. r* k

（2）超能力、超强度开采。一些煤矿为了追求利润，急功近利，不惜拼人力，搞人海战术，无设计或不按设计施工作业，在局部区域内布置很多采掘工作面，导致井下一个班作业人员高达数百人。由于生产组织集中，导致事故扩大，伤亡惨重。河北承德暖儿河煤矿在513工作面布置上、下2个回采工作面，在走向长和倾斜宽都不到70米的区域内，采掘工作面和切眼多达9个，导致风流短路，致使513下采煤工作面瓦斯积聚达到爆炸界限发生瓦斯爆炸事故，死亡50人。广东梅州市大兴煤矿井下布置46个采掘工作面，乱采乱挖，十分混乱。

3. 企业技术管理薄弱。由于煤炭企业管理人员、技术人员和一线有经验的工人流失严重，大专院校的毕业生又不愿到企业工作，企业人才严重缺乏；一些煤矿不绘制采掘工程平面图和通风系统图，采区和采掘工作面无设计，不编制采掘作业计划和作业规程，有的煤矿不按设计施工作业；石门揭煤、巷道贯通、过断层和采煤工作面初采初放等不制定安全技术措施；忽视生产技术管理，采掘布置不合理，采掘失调严重；一些突出矿井、水害严重的矿井和煤尘具有爆炸危险性的矿井，采取的综合防突、防治水和防尘措施缺乏针对性。

4. 一些企业安全管理混乱，“三违”现象严重。一些煤矿管理人员不执行《煤矿安全规程》的规定，采掘接替紧张时，采用非正规工作面开采；采用串联通风或用局部通风机送风；不使用防爆设备等；一些煤矿工作面微风甚至无风作业；瓦斯监测监控系统作为应付检查的工具，探头随意布置，管理维护跟不上，形同虚设，起不到应有的作用；放炮不检查瓦斯，工人违章放炮等。如内蒙古自治区乌海市海南区康海煤矿对已掘进40多米的巷道既不送风，又未采取打密闭等措施，局部通风机长期循环通风，造成瓦斯积聚，因违章放炮引起瓦斯爆炸，死亡12人。

2 }8 A) s e* L; A

5. 劳动组织管理混乱。黑龙江龙煤集团七台河分公司东风煤矿违反规定擅自招用临时工，2005年以来有47名井下职工先上岗后办招工手续，而且还存在冒名顶替上岗问题。该矿职工考勤、下井登记、检身和矿灯发放管理混乱，“11.27”事故发生三天后，入井人数仍查不清楚。河南鹤壁煤业集团第二煤矿“10.3”事故发生当班，在38采区北煤柱1工作面回风巷违章安排35人进行运输支护等交叉作业，其中有32人遇难，造成事故伤亡人数扩大。

6. 安全投入不到位。从政府层面看，受经济发展水平和财力的制约，相当一部分地方政府对于涉及公共安全设施建设、公共场所重大事故隐患整改、事故预防所需的投入，甚至连安全生产日常工作经费都还没纳入财政预算给予应有的保证。根据有关专家测算，我国用于安全生产投入占GDP的比重不足1%，而发达国家这一比重达3.3%。从企业层面上看，大多数企业尤其中小企业安全生产投入严重不足，安全生产条件差，安全设施不到位，存在大量事故隐患；不少企业建设项目没有严格执行"三同时"制度，造成许多历史遗留的隐患难以整改。从当前经济层面上看，一些生产经营单位无视国家法律法规，片面强调经济效益，忽视安全生产。特别是在当前缺煤少电、煤价上涨的情况下，有的煤矿以调煤保电为借口，不顾安全条件大干快上，超能力生产现象普遍，很容易导致事故的发生。

7. 一些煤矿安全培训工作不到位，职工安全意识和自我保护能力差。一些煤矿采掘一线工人多数为农民工，且乡镇煤矿的工人流动性很大，培训工作又不到位，工人素质很低，安全意识和自主保护能力差，违章作业现象相当严重。如贵州省毕节地区纳雍县嫩草冲煤矿安全矿长、生产矿长和特殊工种作业人员无证上岗，不执行停电走人制度，不进行测风，不检查瓦斯，不统一管理矿灯，导致“4.30”瓦斯爆炸事故发生，死亡12人。

2 m8 U6 S( A- z" `# G. s

8. 地方政府有关职能部门监管不力。一是安全生产监管权威性不足。根据《安全生产法》规定，县级以上各级人民政府负责安全生产监管的部门对本行政区内的安全生产实行综合监督管理，但由于综合监管的具体职责范围法律法规并未加以明确，质量与技术监督、劳动与社会保障、卫生等部门甚至一些负责安全生产专项监管的部门也实际负责应属于综合监管范围的某些工作，综合监管与专项监管部门之间的关系并未真正理顺，安全生产工作中各部门各自为政、政出多门、互不通气甚至相互拆台的情况时有发生。二是安全生产监管机构设置呈逐级衰减状况。在安全生产监管最为直接、任务最重的地（市）及县（市、区）级安全监管力量最为薄弱，有些县（市、区）的安监机构甚至连应付日常的运行都十分困难。三是安全生产监管部门在安全生产工作中几乎陷入“无所不为，无所不包”的困境，所承受的工作范围、工作责任及压力大大超过其拥有职权应承受的，权责不对称的问题相当突出。

二、原因分析

7 {) n$ w7 r! [, [

1. 政府安全管理不到位，监管责任不落实。

1 @! Y. M4 }* L5 ? O+ P

由于政府职能调整，在安全生产方面，普遍存在行业管理弱化，安全监管责任难以落到实处，一些地方的安全管理传统丢失，基层监管薄弱。据统计，重庆70%以上的事故发生在县乡这一层面，80%以上的煤矿事故发生在小煤矿。一些地方县乡安监机构不健全，监管力量普遍不足。特别是由于乡镇这一级没有执法权，但又承担安全监管责任，责权不统一，一线监管责任难以到位。安全生产管理涉及的部门众多，条块机构重叠，职能交叉。目前，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散的现状，仅靠联合执法难以改变。另外，由于行业和地域差异大，安全生产控制指标体系和考核体系不健全。众多重特大事故的发生，表明一些地方和企业的责任制得不到认真贯彻落实，使政策法令“空转”。另外，一些地方官员在煤矿、运输、建筑领域参股办矿、经营、收受贿赂等问题对安全生产造成严重影响。

2. 企业主体责任不落实，安全基础管理薄弱。

7 @6 Y, x/ d0 O8 H, q% x& e' d/ }

（1）受非正常利益驱动的影响，一些生产企业的业主为节省安全技术培训、安全设施、劳动防护用品等的费用开支，追逐利润最大化而压缩安全生产成本。务工人员由于受家境贫寒和谋生技能单一所困，在就业人员与就业岗位“僧多粥少”的情况下，被动进入明显威胁生命安全的危险作业场所。特别是农村剩余劳动力的大量转移，使不具备基本安全生产条件的企业拥有丰富的廉价劳动动力。据有关资料表明，全国现有80%的中小型非公有制企业未签订劳动合同，有的却签订了“生死合同”。一些企业由于私招乱雇，人员管理混乱，发生事故后连人数都搞不清。

. k+ q A& O, R9 a& l

（2）安全意识薄弱。一些从业人员既是安全生产的违法者，又是生产事故的受害者。2004年重庆石柱县“9.25”翻车死亡50人事故中有学生（33人）、农民、电信职工、工商所副所长、小学教导主任等社会各阶层人员，在车辆严重超载和经过的漫水桥洪水陡涨的情况下，竟无人阻驶。教育培训机制不健全。目前，我国城镇化率已达40%，已有1.3亿农村劳动力转移，还有1亿农民等待转移，这是社会进步的表现。但这些农民工多数从事于苦、脏、累、险的矿山、建筑施工等劳动密集型高危行业，安全技术培训没跟上，一些企业甚至没进行任何培训就督促他们上岗。

（3）安全生产基础脆弱。据了解，我国煤炭产量中有三分之一是在没有安全保障能力的情况下生产出来的。全国仅国有重点煤矿安全欠账就高达500多亿元，有三分之一的设备要淘汰。重庆南桐、天府等国有重点煤矿至今还在使用50年代前苏联生产的风机和绞车等关键装备。一些几十年前，建在郊区的化工企业，随着城市的扩张，很多已处于人口稠密的城区。加上这些国有企业历史包袱重，生存难以为继，安全投入和安全设施捉襟见肘。重庆天原化工总厂2004年“4.16”氯气泄漏爆炸事故，迫使疏散了15万人。许多危险路段没有安装防撞护栏等安全设施，不具备基本的客运安全保障条件，车辆一旦翻入悬崖，必致车毁人亡。2004年重庆发生的4起特大交通事故，有3起发生在没有防护栏等安全设施的县乡道路上。

$ p4 h( e* k) m

3. 法规制度建设相对滞后，法制建设不完善。

5 j7 L- G* Y8 z* s

（1）一些安全技术标准还存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重庆天原化工总厂“4.16”氯气泄漏爆炸事故，一个重要的技术原因就是工艺落后，导致氯气泄漏后与冷却系统盐水铵混合，生成极不稳定并极易爆炸的三氯化氮，而此方面的相应安全规程没有明确的禁止规定。再如，2005年重庆黔江“4.19”桥梁翻车事故，反映出相关技术标准规定的桥梁路缘石高度不够，不具有效的防护功能，易造成车辆出道后翻入桥下。

' o% E, Q! A# G, n: K- Z: a

（2）市场准入的安全门槛低，相关规定不具体。如，一些地方的小煤矿无能力按法律法规标准达到与生产规模相一致的基本安全条件，同时又缺乏相应的规定。同时，一些实践证明行之有效的措施，如对发生重特大事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对高危行业强制推行责任保险、对道路危险路段安装防撞护栏的“生命工程”和开设学生专车、提高安全风险识别和风险管理的科技含量、在危险化学品行业推行HAN阻隔防爆和BF系列无火花快速堵漏等先进实用技术等尚未纳入法规层次予以推行。

! W' ^6 ]& ^6 K+ @' e- a1 K

4. 缺乏改善安全条件的社会舆论支持。受计划经济体制的影响，煤矿长期承担着应由全社会共同支出的资源开采成本，致使在市场竞争中处于绝对劣势，仅职工收入就可见一斑。如，2002年重庆国有重点煤矿职工年收入是8000元，而火电厂则是8万元。近几年重庆国有重点煤矿井下一线矿工的收入，受电煤价格的限制和安全补欠投入的影响，几乎没有增加，月收入只有1500元左右。矿工这一高风险职业不仅没有高回报，而且低于市场平均水平。近两年，煤炭价格有所恢复性增长，给改善煤矿安全基础条件带来一线希望。但社会舆论却利用少数个体煤矿老板的过度消费现象，对长期处于弱势的煤矿冠以“暴利”加以谴责。目前，一些煤矿的所谓“暴利”是建立在矿工低收入、安全投入不足、违法违规生产“带血煤炭”基础上的一个短暂现象。如果煤矿的生产成本、职工收入和安全成本达到现行市场可比标准和煤矿安全法律法规标准，煤矿将处于亏损或微利状态。

5. 安全生产技术支撑不力，安全科技人员严重不足。安全工程还未正式成为国家一级学科，目前仅有十几所大学开设安全工程专业。企业现有安全管理人员大多是半路出家；由于煤炭行业长期不景气，煤炭院校纷纷转向，原本不多的毕业生也不愿去煤矿，原有技术人员也大量流失。重庆南桐矿务局这样一个国有重点煤矿因地质技术人员流失，连煤炭储量报表都不能按期完成。而大部分乡镇煤矿，几乎没有真正意义的安全技术人才，靠一些未经专门训练的“掌窑师”指挥生产。2003年重庆沙坪坝燕湾煤矿“8.7”特大透水事故，就是“掌窑师”凭经验指挥，挖穿积水老窑所致。

) g1 N: j2 _* p3 C& B; I6 E6 E

科技支撑是安全生产的基础和保障，必须有所超前。发达国家都建立了成熟的安全生产技术支撑体系，美国政府2002年拔给国家职业安全健康研究院、事故伤害预防与控制中心两家机构的经费就达4.1亿美元。英国有40多家从事安全生产科研的院所和大专院校。我国安全生产技术支撑体系建设起步晚，安全生产评价、检测检验、咨询、培训、认证等中介组织不健全，安全生产技术理论研究滞后于实践、科技整体水平不高且力量分散、科技投入不足等问题普遍存在。特别是省级以下安全生产技术支撑乏力，在有的地区、有的方面几乎处于空白。

6. 经济快速发展与安全保障能力滞后的矛盾突出。经济社会的快速发展对安全生产形成较大压力。由于电煤需求大，有的地方常常对超能力生产、违法违规生产企业的处罚大打折扣。机动车辆的快速增长与公路的发展不协调，农村居民出行和农副产品交易必须依靠道路运输，但很大比重的农村公路达不到通行标准，摩托车等非法运营查处难度大。在经济增长上，不少地方还是靠拼设备、增加劳动强度、粗放经营来支撑。

7. 突发事故应对能力不足。2003年，发生在重庆开县的 “12.23”井喷事故，由于应急救援措施没有及时跟上，致使附近243名村民死亡。2005年中石化吉化公司双苯厂发生“11.13”爆炸事故，应急响应迟缓，造成了严重的生态污染。重庆前几年发生的多次特别重大沉船事故，一个重要原因，就是群众严重缺乏自救知识和能力，船上的救生衣形同摆设，无一人穿戴。

8 _) `; \! |( [

8. 市场经营秩序不规范。现行客运市场竞争无序。个体客车通过挂靠运输公司进入客运市场，经营业主压价抢客，超载、超速的“多拉快跑”现象普遍。农村客运市场运力与运量之间的矛盾突出。据重庆部分区县调查表明，平时运量只有运力的三分之一，农民赶集、学生放假时，运量是运力的2.3倍。2004年重庆石柱县“9.25”翻车事故，发生在学生放假期间，出事的9座客车装了53人。假冒、伪劣产品充斥市场，危害安全与健康。黑龙江七台河“11.27”煤尘爆炸事故发生后，据生还人员介绍，井下的自救器打不开、不供氧。目前，全国各地均没有专营劳保市场，劳保产品经营分散，不利企业采购，也给假冒伪劣产品以可乘之机。由于其危害是隐性、渐进的“软杀手”，没有伤亡事故明显、直接，因此重视程度不够，监管不严。

三、对策与措施

* _4 n9 A9 Z; h5 a+ b3 D, q9 h% ?

1. 切实把安全生产工作纳入国民经济发展规划。十六届五中全会《建议》共46条，其中第38条专门就保障人民生命财产安全作了阐述，此外，还就与安全生产相关的问题作了强调。这在党的历次重要决议中是从未有过的，充分体现了党心民心的高度一致性。切实把安全生产纳入地方国民经济和社会发展规划，是我们义不容辞的职责和当务之急的大事，要坚持安全发展的指导原则，做到安全生产与经济发展同步规划、同步部署、同步实施、同步见效。

" K5 w& D$ d' U6 g: H! U1 X5 J

2. 加快安全监管体系建设。加强安全生产监管体系建设，是确保安全生产的法规制度落实的关键。

" |- U- d( I( \

（1）对安全生产监督管理体制进行调整与改革，合理界定、划分安全生产综合监管机构与专项监管机构的工作定位、工作层次及职能范围。我们要确立统一、高效、权威的安全生产综合监管体系，逐步将安全生产综合监管定位于行使安全生产国家监察、监督的职能，对于目前承担的危险化学品、矿山安全等专项监管职能及部分工矿商贸企业的安全生产监管职能则应淡化带行业主管部门性质的直接监管的色彩，并参照国家煤矿安全监察的模式，走国家监察的路子，充分发挥企业作为安全生产责任主体的作用。

（2）健全安全生产监管工作体系，将安全生产监管工作机构逐步从现在的五级设置或在四级设置的基础上，在乡镇设立安全生产监管站或安全生产监督管理所，作为县级安全生产监管部门的派出机构，在对其现有人员进行培训的基础上，对乡镇安办进行安全生产监管的有限授权，强化乡镇安办在安全生产监管上的力度。对村居则应充分发挥村（居）委会的自治作用，成立相应的安全机构负责本辖区内的安全生产工作。企业则应按《安全生产法》的规定设立安全生产管理机构或设专兼职安全管理人员。

（3）充实各级安全监管机构的力量，并配齐其日常工作运行所必需的设备、交通工具等，保证必需的工作经费，同时逐步改善优化人员结构，增加法律、化工、建筑、机械、矿山方面的人员，并通过不断的培训教育，提高监管队伍的政治、业务、技术素质。

（4）加快安全生产技术支撑体系建设及中介服务机构的培育，并管理好安全生产中介服务市场。

' c# y- n6 P# Y# v) r' Q& g

（5）建立集中、统一和垂直的管理体系。安全生产管理工作的职责特点是依法行政、依法监察，这就要求其管理体系必须是一个集中、统一和垂直的管理体系。

, ?3 b. P2 h0 F8 C( K# x

3. 提升法制保障能力，强化执法力度。

（1）完善安全技术标准和规定。及时修订不能有效保证安全的相关安全技术标准；规范和提高市场准入安全门槛，制定高危行业和高风险领域企业规模的准入标准，鼓励通过股份制方式进行联合、兼并，组大做强高危企业，增强抗风险能力。

6 i) {- u6 v1 F

（2）完善安全生产法律体系。将企业资质安全淘汰机制、建设项目安全“三同时”审查，以及加大企业和政府安全投入的具体规定及标准、加大企业主体责任的具体规定等，及时上升为规章、法规甚至法律的规定。针对一些企业老板为了自身私利，强制职工在十分危险场所冒险作业导致事故的行为，参照国外的相关法律规定，探索严厉惩罚的刑事处罚规定，以震慑极为恶劣的安全生产违法行为。

（3）加大安全生产执法力度。加强安全执法与日常监督，对事故多发地区和企业、事故多发的行业和领域，要实施重点监管监察，坚决遏制重特大事故发生。对发生重伤和死亡事故的、不按要求整改事故隐患的、不具备安全生产条件的、不具备相关的安全生产资质的要加大行政处罚力度。同时，严格事故查处，强化责任追究。要坚决按照"四不放过"的原则，对所有事故都要及时认真组织调查，对有关责任人员特别是负有领导责任的，要从严查处，强化社会警示作用。

) _3 _ D; }8 f4 X/ t

 

4. 夯实安全保障的硬件基础。

（1）制定提升安全保障能力政策措施。扶持国有重点煤矿治理重大事故隐患，帮助城区化工企业“关停、治理、搬迁、转产、限产”等措施的落实，支持县乡重点道路危险路段的整治，切实提高防范重特大事故的抗灾能力。

2 k- I, ]/ J' H

（2）切实加大安全生产投入。国家应制定财政、金融、税收等有利于安全生产的经济政策，完善安全生产投入机制，拓宽投入渠道，形成以企业投入为主、政府投入引导、金融和保险参与的多元化投融资体系，引导社会资金投入安全生产。

, P* g8 T# Y! B4 L6 P6 {7 u1 C

（3）各级政府应对安全生产实行“两张票”制度，即安全事故“否决票”和安全投入“优先票”。对安全生产投入实行优先倾斜政策，每年从财政预算中安排一定资金，增加保险防损防灾投入，建立各级政府安全生产基金。同时，尽快完善企业安全费用提取制度。目前，重庆等地开展的安全生产与保险业良性互动试点，在实施工伤保险的同时，大力推进责任保险，不仅能更有效化解事故风险，而且可加大安全生产投入。国外保险业防损防灾投入占保费收入15%左右。2005年，我国商业保险保费近5000亿元，工伤社会保险保费近2500亿元，合计7500亿元，若按5%-10%防损防灾费用提取投入，每年将有375亿元-750亿元资金用于安全生产。

}! h: r# D6 c( b& ~1 N2 A

（4）尽快建立国家、区域、省、市、县等安全生产应急救援指挥中心，逐步形成覆盖全国、组织有序、反应灵敏、运转高效的安全生产应急救援体系。同时加快有关行业或领域应急救援体系建设，整合现有资源，提升专业救援队伍应急救援能力。

5. 强化企业作为安全生产责任主体的作用，把保证安全生产作为企业获利的前提条件。采用行政、经济和法律手段，建立安全生产的基本前提约束机制。借鉴国际贸易对不具备劳动保护条件下生产出的产品，加收惩罚性关税的作法，制定相应处罚规则，使违规企业付出更高的代价，强制引导企业业主在保证安全的前提下获利。按《劳动法》规定，由劳动社保部门对煤矿及其他高危小企业强制实行用工登记，签订合法的劳动用工合同，禁止私招乱雇，防止人员无序流动。同时，在用工中严把特种行业人员素质审查关，在劳动合同中明确双方安全权利及义务。

* D0 P; p. W. ~0 J7 f8 X

6. 坚持科技兴安，加强安全科技研究和应用。将矿山、化工和重大危险源、重大事故调查分析等方面的重大安全科技研究纳入国家科技规划内容，尽快取得突破性进展。制定政策措施，开展科技示范，及时推广成熟、先进、适用的安全技术。建立强有力的技术支撑体系。出台相关政策措施，在“十一五”期间，应完成国家和省级层面及有条件市县的安全生产技术支撑体系建设。尽快完善各级安全培训基地网络建设。争取政府支持，采用联合其他科研、教学机构方式，组建安全工程学院，立足工程技术，突出安全工程，集学历教育、短期培训、科研开发和中介服务为一体，加大安全生产高层次专业人才培养和储备。省级安监部门依托和联合现有检测检验资源，组建综合的安全生产检测检验机构，为安全生产提供有力支撑和保障。

5 [9 y! K* A6 ~/ d

7. 加强培训，不断提高执法监察队伍素质。执法人员的素质状况，直接决定执法质量水平的高低，事关安监部门的形象。我们要坚持以学习中央领导讲话为重要内容，进一步加深理解科学发展观的深刻内涵，牢固树立“安全发展”的理念，增强实现安全生产形势尽快好转的使命感、紧迫感和责任感。既要加强执法人员的业务培训，又要注重执法人员的廉正教育，锤炼一支清正廉洁、刚正不阿、秉公执法的监察队伍。

) D4 d: D, `. r8 |& o `5 s

（1）完善机构。各级党委、政府要从适应新形势下安全生产监管工作的需要出发，完善安全生产监管机构建设，切实改变一些地方安全监管力量薄弱，工作不到位的现象。同时，有关行业主管部门也要健全安全监管机构，配备必要的专职安全生产监管人员。安全生产监管任务较重的县（市、区），要尽快把安全生产执法队伍建立起来。要加强基层安全监管网络建设，设立隶属于县安全监管部门的派出机构，建立相应的安全生产监察队伍，配备专职安全生产监管员；村（居）也要设立兼职安全生产监管员。各类经济开发区、工业园区等均应设立相应的安全生产监管机构。

/ L. `) Q q9 y' |5 V7 ^

（2）加强建设。各级安监部门要不断深化人事制度改革，积极推进双向选择、竞争上岗、任期目标责任制、试用期制等竞争激励机制，优化岗位和人员结构、盘活人才资源，尽快建立精简统一、科学高效的内部管理机制。

4 M! w* v, W- Z* B' n; D2 e, |

（3）抓好培训。要加强对监管人员的政治思想教育，提高监管队伍的整体素质和战斗力，使他们做到秉公执法、勤政廉政，切实履行安全监管职责。要针对安全生产监督管理的新形势、新变化，开展多种形式的培训活动，使安监人员掌握现代经济知识，不断提高业务能力。

6 `2 A/ v u6 t0 S

（4）强化职能。要从单纯的安全生产工作协调机构向行政执法转变，依法强化安全生产监管机构的执法主体地位，把行政执法作为安全生产监管部门的基本职能，把主要精力放在安全生产的综合监管、监察执法等方面上来。

（5）依法行政。牢固树立有法必依，执法必严，违法必究的工作作风，对违反《安全生产法》及相关法律法规的行为，做到一查到底，绳之以法，决不姑息迁就。

% A5 n9 {5 X" h8 J

（6）强化制约。要加强对执法人员的监督管理，加大过错追究、责任约束、违纪查处力度，对无视法律，搞人情关系，放纵安全生产违法行为，要坚决查处，以维护法律的严肃性和权威性。

8. 强化宣传教育，不断提高全民安全文化素质。建立安监部门、行业部门、新闻媒体、文化单位安全宣传教育体系，扶持、引导和发展安全文化产业，鼓励和支持编制出版安全科普读物和音像制品。各地各部门要高度重视安全生产宣传教育工作，运用多种方式和多种渠道，宣传安全生产科学道理，灌输安全生产科学知识，倡导安全生产科学态度，强化全社会、全民族的安全意识，把安全生产建立在广大社会成员广泛参与的基础上。

. p: Q+ p1 u3 N: b- ]: w- o+ d8 L k

大力宣传和坚持安全发展指导原则，把安全生产摆在更加突出的位置，牢固树立安全发展的观念，一切服从和服务于安全。特别是煤矿和矿工为经济发展做出了重大贡献，现已不堪重负。保煤炭供应、保能源安全，首先要保证矿工生命安全。按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，做好各地的安全发展规划，制定安全发展的政策措施及重大保障工程项目。

四、答案提示1

* R3 _+ Z+ v# T) \6 D" U U7 \; j, T' M

坚持不懈抓好安全生产

1 s- r8 ]' m6 x; V$ ^, O% d

2006年，我国的安全生产工作取得了较好的成绩，呈现总体稳定趋向好转的发展态势。

% a) q6 _6 Q, m+ Z3 y" B

首先，是事故的总量有较大幅度下降。去年事故总起数627158起，下降了12.6%，死亡人数112822人，下降了11.2%，少死亡14267人。一万四千多个家庭免除了灭顶之灾，给社会减少了创伤，减少了震荡。

# @( H/ _9 V" E9 b# d. `3 H

其次，重特大和特别重大事故明显减少。去年一次死亡10人以上特大、特别重大事故死亡人数下降了49%。其中30人以上特别重大事故死亡人数下降78%，没有发生百人以上的事故。

9 A, G& Q! M9 O6 }' P

再次，煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战取得了进展。煤矿事故死亡人数去年是4746人，前年是5938人，下降了20.1%。百万吨死亡率是2.041，前年是2.81，下降了27.4%。瓦斯事故死亡人数下降了39.2%，其中10人以上的瓦斯事故下降63.2%。

最后，重点行业领域安全生产状况有了改善。特别是道路交通事故死亡人数下降了9.4%，少死亡了9283人。

虽然全国安全生产状况继续趋稳趋好，事故总量有较大幅度下降，但是，这与党中央、国务院的要求和全国人民的期望相比，仍然存在着较大差距，形势依然十分严峻。部分企业安全生产工作不认真，主体责任不落实。一些小煤矿、小化工、小矿山、烟花爆竹小作坊、小施工单位非法违法的现象比较普遍，甚至个别业主无视国法、无视监管、无视生命。因此，我们必须警钟长鸣，坚持不懈地抓好安全生产工作。

第一，强化企业主体责任，加强基础管理。一方面，提高企业的安全生产意识，加强企业的安全生产基础设备改造与更新；另一方面，规范用工和劳动制度，扭转企业受非正常利益驱动，非法用工的行为。

2 z6 f6 ]2 d( ` f9 ~5 @: K) h

第二，完善安全监管体制，建立应急救援体系。尽快建立国家、区域、省、市、县等安全生产应急救援指挥中心，逐步形成覆盖全国、组织有序、反应灵敏、运转高效的安全生产应急救援体系。同时加快有关行业或领域应急救援体系建设，整合现有资源，提升专业救援队伍应急救援能力。

第三，加快安全生产配套立法，严格执法。一方面，完善安全生产法律体系。将企业资质安全淘汰机制、建设项目安全“三同时”审查，以及加大企业和政府安全投入的具体规定及标准、加大企业主体责任的具体规定等，及时上升为规章、法规甚至法律的规定。另一方面，加大安全生产执法力度。加强安全执法与日常监督，对事故多发地区和企业、事故多发的行业和领域，要实施重点监管监察，坚决遏制重特大事故发生。

* b) ~0 k1 z& d x5 Y% M

第四，倡导安全文化，加强社会监督。各地各部门要高度重视安全生产宣传教育工作，运用多种方式和多种渠道，宣传安全生产科学道理，灌输安全生产科学知识，倡导安全生产科学态度，强化全社会、全民族的安全意识，把安全生产建立在广大社会成员广泛参与的基础上。

胡锦涛总书记说“我们的发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价”，他还说“把安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化”。

以人为本首先要以人的生命为本，科学发展首先要安全发展，和谐社会首先要关爱生命。我们一定要居安思危、言危求进，依靠全党全社会的关心支持，同心协力，坚持不懈，推动实现我国安全生产状况的稳定好转。