老秘答为什么要用通知发批复

网友问题:

  f0 d8 K* E* L+ |) P' w* ^1.为什么要用通知发批复。国务院关于城市规划方面的有批复有通知，内容基本一样，这样有什么说法。
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, P0 H+ y' @/ M: s1 A2.国务院关于城市规划方面的有时为什么用办公厅批复呢，在我看来是地级以上的国务院批，地级以下的用办公厅。对不。
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老秘观点:
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这里，我想举实例说明之。这样，比之只讲一些原则的话更容易理解。


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一
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我翻查了2010年全年以及2011年前7个月的合共56期《国务院公报》，在这一年多时间里，国务院以及国务院办公厅一共批复了海南、广东、广西、安徽、山东、河南、河北、黑龙江9个省、自治区上报国务院的10个城市总体规划。其中，以国务院名义制发的批复公文5件，均使用“批复”文种，以国务院办公厅名义制发的批复公文5件，均使用“通知”文种。我试以《关于城市总体规划批复文件选用文种的讨论》为题，列表如下：

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/ {2 ]( d- X2 @  o6 q" L3 b6 d关于城市总体规划批复文件选用文种的讨论（2011-07-26统计） 请示
国务院关于深圳市城市总体规划的批复  2010-08-16  国函〔2010〕78号
国务院关于郑州市城市总体规划的批复 2010-08-19  国函〔2010〕80号
  国务院办公厅关于批准湘潭市城市总体规划的通知 2010-02-15  国办函〔2010〕33号
   国务院办公厅关于批准淮南市城市总体规划的通知  2010-10-21  国办函〔2010〕145号  安  徽
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此表的上半部分是国务院制发的“批复”5件，下半部分是国务院办公厅制发的“通知”5件。
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二

- \5 ~9 F( G- {4 O+ D) M! O “批复”件的主送机关，就是请示公文的制发机关。如：

国务院关于深圳市城市总体规划的批复

　　　　　　　　　　　　　　　　国函〔2010〕78号
% N8 v" U5 `% V广东省人民政府：
　　你省《关于上报深圳市城市总体规划（2007-2020）的请示》收悉。现批复如下：
　　一、原则同意修订后的《深圳市城市总体规划（2010－2020年）》（以下简称《总体规划》）。
　　二、深圳市是我国的经济特区，全国性经济中心城市和国际化城市。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，贯彻落实《国务院关于深圳市综合配套改革总体方案的批复》（国函〔2009〕56号）精神……要按照合理布局、集约发展的原则……逐步把深圳市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
6 ]  u# d. ^8 s, u" z1 x) h　　三、科学引导城市空间布局……
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　　四、合理控制城市规模……
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　　五、完善城市基础设施体系……
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　　六、建设资源节约型和环境友好型城市……
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# k* J) C- w- |% t　　七、创造良好的人居环境……

　　八、严格实施《总体规划》……
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　　深圳市人民政府要根据本批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变有关内容。你省和住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。
6 V. O; y/ B# \% H; O1 W　　　　　　　　　　　　　国　务　院
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3 M2 @; \# z9 Q  q! V谁作请示，就批复给谁。因此，此批复的主送机关应是《关于上报深圳市城市总体规划（2007-2020）的请示》的制发机关——“广东省人民政府”。同时，抄送给相关的执行机关——深圳市人民政府，以及责成予以指导、监督和检查的机关——除了广东省人民政府之外的住房城乡建设部。
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请注意，《关于城市总体规划批复文件选用文种的讨论》表格上半部分所列的5件国务院制发的“批复”，涉及的上报城市总体规划的城市——深圳市、郑州市、唐山市、哈尔滨市和海口市或者是省会城市，或者是省辖市，但无一例外都是副省级城市或准副省级城市。
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8 }, S5 f# P1 r7 m; z; A, K0 T, f 三

8 V* A% Q+ |) O- T以“通知”形式制发的批复件的主送机关，也是请示公文的制发机关。如：

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, o* H9 @& J) u/ x国务院办公厅关于批准江门市
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城市总体规划的通知
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　　　　　　　　　　　　　　国办函〔2011〕41号
广东省人民政府：
      你省《关于上报江门市城市总体规划的请示》（粤府〔2010〕23号）收悉。经国务院批准，现通知如下：
      一、原则同意修订后的《江门市城市总体规划（2011－2020年）》（以下简称《总体规划》）。
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二、江门市是珠江三角洲西部地区的中心城市之一。要以科学发展观为指导，遵循城市发展客观规律……要按照合理布局、集约发展的原则……逐步把江门市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
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三、重视城乡统筹发展……

! F* _( @* |) \2 F8 \1 k四、合理控制城市规模……

4 m6 y. |  K* P  五、完善城市基础设施体系……
0 d7 z/ e7 U( R$ K( U. x9 H  六、建设资源节约型和环境友好型城市……
) B$ Q; n5 B3 d8 @7 q. u4 O  七、创造良好的人居环境……
. a6 h. G1 K: Z( C  F; e  八、重视历史文化和风貌特色保护……
  九、严格实施《总体规划》……
  江门市人民政府要根据本通知精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。
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二○一一年五月十三日


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以“通知”形式制发的批复公文，也是谁作请示，就批复给谁。因此，此批复的主送机关应是《关于上报深圳市城市总体规划（2007-2020）的请示》的制发机关——“广东省人民政府”。同时，抄送给相关的执行机关——江门市人民政府，以及责成予以指导、监督和检查的机关——除了广东省人民政府之外的住房城乡建设部。
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, ~- p9 ?! r3 w. \% o  w请注意，《关于城市总体规划批复文件选用文种的讨论》表格下半部分所列的5件国务院办公厅制发的以“通知”形式制发的批复公文，涉及的上报城市总体规划的城市——湘潭市、淮南市、柳州市、泰安市和江门市都是比副省级城市或准副省级城市行政级别要低一些的地级市。

还请注意，这5件批复公文的制发单位——国务院办公厅是国务院的综合职能部门。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第三章行文规则第十四条规定，“行文关系根据隶属关系和职权范围确定”。
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论及隶属关系，显然，国务院与来文请示机关湖南、安徽、广西、山东、广东等省级人民政府是上下级隶属关系，而国务院办公厅与这5个省级政府则没有上下级隶属关系。《办法》第十五条规定，“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”。也就是说，国务院办公厅一般也不得向下一级政府正式行文。

论及职权范围，根据《国务院办公厅关于印发国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕60号）规定，国务院办公厅主要职责之一是“协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文”，“研究国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府请示国务院的事项，提出审核意见，报国务院领导同志审批”。鉴于《办法》第十七条规定，“属于部门职权范围内的事务应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”在得到国务院授权后，国务院办公厅只要在所行文中注明“经国务院同意”、“经国务院领导同志同意”等字样，就可以向省级政府正式行文。因此，上述主送广东省人民政府的《国务院办公厅关于批准江门市城市总体规划的通知》（国办函〔2011〕41号）正文首句“你省《关于上报江门市城市总体规划的请示》（粤府〔2010〕23号）收悉。经国务院批准，现通知如下：”中“经国务院批准”6个字就是必不可少的关键语句。其他4件以国务院办公厅名义制发的分别主送湖南、安徽、广西、山东4个省级政府的“通知”，所有的批复公文正文首句也均有这不可或缺的6个字。

不过，批复公文主送机关并非只限于来文请示单位，有时还将相关的执行机关、职能部门也置于主送机关之列。
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8 i- k, J) S  G9 R' ?如海南省人民政府就有关三亚市城市总体规划的审批程序请示国务院，鉴于《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕74号）规定，住建部的主要职责之一是“负责国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批和监督实施”，国务院关于确定三亚市城市总体规划由国务院审批的批复公文主送机关既有来文请示单位湖南省政府，又有责有所归的住建部。

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国务院关于确定三亚市城市总体规划

由 国 务 院 审 批 的 通 知
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　　　　　　　　　　　　　　 　国函〔2010〕123号
: H# R0 {& ]  M, }9 K5 e4 C" a海南省人民政府、住房城乡建设部：
) N# A; q' y3 e　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条第二款，国务院确定，三亚市的城市总体规划由海南省人民政府审查同意后，报国务院审批。请在办理城市总体规划审批时遵照执行。
　　　　　　　　　　     国　务　院
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7 d: F$ k5 x4 d" g, o8 }: ^9 M    再如，从某种意义上讲，上行的“意见”也是请示公文
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& q# ?7 u' J% q, e: v的一种形式。当住房城乡建设部等15个国务院部门和中央宣传部联名以上行“意见”形式就进一步加强城市生活垃圾处理工作提出批转请示事项时，国务院则以“批转通知”主送包括住房城乡建设部等15个国务院部门在内的“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。



国务院批转住房城乡建设部等部门
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* C/ @/ O( x' p( j8 F# @% P' I2 F关于进一步加强城市生活垃圾
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7 ^' J, \3 J2 v# |4 r/ |' Q) y处理工作意见的通知
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　　　　　　　　　　　　　　   国发〔2011〕9号
  |+ v8 N$ h" X各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
$ V; J" |3 z% w: d; I, m9 y　　国务院同意住房城乡建设部、环境保护部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、监察部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、农业部、商务部、卫生部、税务总局、广电总局、中央宣传部《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　国　务　院
  A) Z' j3 G9 I　　　　　　　　　  二○一一年四月十九日


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四

综上所述，笔者试图归纳如下两个结论：

/ J4 F9 L+ ^2 y5 d! G' _8 g1.“为什么要用通知发批复？”“为什么批复有时用通知呢？”
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因为，一般情况下，是批复内容需要除请示机关之外更多单位知晓或执行的。如《国务院关于确定三亚市城市总体规划由国务院审批的通知》（国函〔2010〕123号）、《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》（国发〔2011〕9号）以及上述国务院办公厅制发的“通知”5件都是实例。

显然，这些“通知”批复公文的主送、抄送机关就不仅只是来文请示单位。
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- O3 S& j/ v) ^" K# J5 {2.“关于城市总体规划的批复文，内容基本一样，为什么有的是由国务院批复，有的是由国务院办公厅批复？又为什么国务院的批文用‘批复’文种，国务院办公厅的批文用‘通知’文种，这样有什么说法？”
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孙秀宇博友猜测，“在我看来，是地级以上的国务院批，地级以下的用办公厅。对不。”分析确有道理，思路也差不离。
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; f9 y6 V' F- r8 E3 ~其实是，如果省级政府向国务院上报的是准副省级以上城市的城市总体规划，就以国务院名义批复；其他的地级城市的，就以国务院办公厅名义批复。

6 ]- ^: U& m- [1 j, I0 G8 A根据中国城市行政级别分级，所谓准副省级以上城市，应是指：

4 a' ~$ \/ K( B1级，准国级（香港、澳门两个特区）。

2级，正部级（北京、上海、天津、重庆4个直辖市）。
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5 e* Y+ g8 \+ s4 [3级，副部级（15个副省级城市。包括，沈阳、长春、哈尔滨、南京、武汉、广州、济南、杭州、西安、成都等10个副省级的省会城市；深圳、大连、厦门、宁波、青岛等5个计划单列市）。
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4级，准副省级（包括，除以上10个副省级省会城市之外其余的省会城市，唐山、大同、包头、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、洛阳等10个国务院批准的“较大的市”）。

; j' n: p% C  @+ Y以上行政级别的城市的总体规划，都是以国务院名义批复的。

* T( L' w, C6 ]3 l其他的，以国务院办公厅名义批复的城市总体规划是指：5级，正厅级（一般地级市）。
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至于6级，副厅级（省直管县级市）和7级，正处级（一般县级市）的城市总体规划审批权限应该在省级政府一级实施。
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' u$ r; i" V9 E. i' q! _% ^0 p$ X主要观点来自龚仕文