老秘谈公文“函”的使用有什么讲究？

由公文机关代字“函”字含义引发的浅议
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龚 仕 文

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" u6 P9 ]6 z6 h# J3 y9 Z公文发文字号中机关代字中的“函”字究竟有什么含义？
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“函”是党政机关18种法定公文中唯一的纯粹的平行文。那么，机关代字注明“函”字的公文就一定是平行文吗？
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' {# I$ X& I2 A  P  o同样是上报请示事项，上级机关复文有的以机关名义直接答复，有的却授权部门给予答复；有的行文采用公文通行格式制发，有的行文却采用信函格式制发。为什么？其中会有什么讲究吗？等等。
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一、实证
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+ v0 R. U7 p0 R- J为求证这些问题，笔者逐一翻查了2007年1-6月份第1号至第18号国务院公报。除以命令格式、会议纪要格式行文的公文之外，共查得111件以公文通行格式和信函格式行文的公文。两种格式近乎各占一半。
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1.有58件采用公文通行格式（占52.25%）

8 ]( `* k4 k, d# D机关代字为“中发”，以中共中央名义制发或中共中央与国务院联合制发的公文2件（其中，决定1件，意见1件）。
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- |4 S8 y$ {: A2 K* s1 Z机关代字为“国发”，以国务院名义制发的公文8件（其中，决定2件，意见2件，通知4件）。另有“国人字”的公文4件（其中，通知4件）。

4 W) V  u" Q3 W6 E机关代字为“中办发”，以中共中央办公厅（以下简称中办）名义或中共中央办公厅与国务院办公厅联合制发的公文2件（其中，意见1件，通知1件）。

. E  o" W" s+ _1 p! V机关代字为“国办发”，以国务院办公厅（以下简称国办）名义制发的公文42件（其中，意见6件，通知36件）。

2.有53件采用公文信函格式（占47.75%）

机关代字为“国函”，以国务院名义制发的公文32件（其中，批复30件，命令2件）。
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8 m6 t8 `( v8 U+ R: R机关代字为“国办函”，以国务院办公厅名义制发的公文21件（其中，通知9件，函与复函12件）。

二、试析

（一）机关代字的结构层次

5 s1 u) U  R! F- m: S公文发文字号的机关代字至少一个层次，也可能有多个层次。
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$ V- M3 |$ ^/ U8 o; M1.从上述机关代字可以看出，中共中央、国务院以及中办、国办的公文发文字号的机关代字层次较为简单，一般只有两个层次。
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. K0 `  |) E# [: ^8 b, x, O或为“发文机关代字＋发文形式”，如“中发”“国发”“中办发”“国办发”“国函”“国办函”；
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或为“发文机关代字＋发文机关主办文件的部门的代字”，如“国人字”。
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4 m+ b" K! a+ E3 C4 f其中：
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⑴一个层次是发文机关代字。

2 D' q  ?; F! H“中”代中共中央，“国”代国务院。

⑵一个层次是发文形式。
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7 j  i! l% o7 u7 y) H“发”代“中共中央文件”“国务院文件”“中共中央办公厅文件”“国务院办公厅文件”；“函”则代“国务院函”“国务院办公厅函”。

8 o) q' i$ T2 b' e' l5 X/ _: n1 {! \⑶一个层次是发文机关主办文件的部门的代字。
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如“国人字”中的“人”字就代主办国务院这份文件的人事部门。“字”字无任何实质意义，可有可无。

4 U& _+ l8 u$ t! m& P2.有的文件机关代字还要多一些，或者标识形式的形式各有不同。
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' i3 G& T1 y- W) R/ S在笔者所翻查这111件公文引述来文的发文字号机关代字中，有如下几种形式。
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⑴只有一个层次的，即仅标识发文机关代字。
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如陕西省政府“陕政字”、海南省政府“琼府”、湖北省政府“冀政”、银监会“银监字”等均如此。

至少要标识发文机关的代字，这是拟订发文字号的最起码的要求。

1 q$ ^: ]" g6 y7 K( V⑵有两个层次的。
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或为“发文机关代字＋发文形式”。如福建省政府“闽政文”、重庆市政府“渝政文”、江苏省政府“苏政发”、云南省政府“云政文”、山东省政府“鲁政文”、新疆维吾尔自治区政府“新政发”、内蒙古自治区政府“内政发”、人口计生委“国人口发”、环保总局“环发”、证监会“证监发”、中国人民银行“银发”等。其中“文”与“发”字等同，均代表发文形式是公文通行格式。
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或者是“发文机关代字＋发文机关主办文件的部门的代字”。如发展改革委“发改运行”，水利部“水汛”、“水规计”，财政部“财关税”，国家出版局“国权”，体育总局“体竞字”等。其中的“运行”“汛”“规计”“关税”“竞”分别代该发文机关主办文件的部门。

% M4 a. ^* A; D" Y4 r/ |8 q+ ]⑶有三个或三个以上层次的。
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( X# a$ [& _, X) s/ ]如司法部“司发请”三个字依次代发文机关（司法部）、发文形式（“发”是采用公文的通行格式）、行文方向（“请”示上行文）三个层次。卫生部“卫报疾控发”则有四个层次，依次是发文机关（“卫”）、行文方向（上“报”请示上行文）、该发文机关主办文件的部门（由分管“疾控”即疾病控制的部门拟文）、发文形式（“发”是采用公文的通行格式）。

# h  N) ~" b9 o: B8 {& K  G# X以上列举的发文字号的机关代字无论或多或少，每个字都有其所代的层次。但字数、层次都尽量宜少、宜简化为好。一般说来，通过机关代字能显示出发文机关、主办部门或者加上发文形式便可以了。
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: J+ F. Z4 l% V: G众所周知，公文的内涵素质，要求公文语言除了要准确、庄重、严谨和平实以外，还特别要讲究简明。同样，公文的外在形式，要求公文格式设计除了力求实用、科学以外，还特别要讲究美观。公文外在形式美观追求要与公文内在质量要求和谐统一。如果机关代字过长，使发文字号体态庞大，若遇上行文，按规定，要在红色反线之上居右空1字加上签发人的姓名，发文字号则要平移居左空1字，就必然会使眉首与公文主体的分界线红色反线之上拥挤不堪，又何来公文纸面美观？没有了庄重感，公文的法定效力也会在一定程度上大打折扣。更何况，机关代字过长还会带来很多不必要的麻烦，如印制排版困难，发文机关和收文机关文书部门登记费事，层次太多的机关代字也可能会使人读不大懂，等等。

- A) O8 p: `. f8 y（二）机关代字的使用选择
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笔者在翻查以公文通行格式和信函格式行文的111件公文的过程中发现，这些公文发文字号的机关代字，在使用选择上很有规律。

8 ?  F( D8 ?& j9 l7 k$ @1.凡是以公文通行格式行文的，内容多半涉及全局，比较重要，受文机关或单位较为广泛。

⑴以“中发”为机关代字的公文。
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有2件。一是俗称中央一号文件的《中共中央  国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号），二是《中共中央  国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号），都由党中央、国务院联合制发，内容涉及党和国家运筹帷幄的全局，关系国策、国基、国运，十分重要。

% o2 }" m7 M+ v, L⑵以“国发”为机关代字的公文。
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9 k: G4 y* Y! t, U% C有8件。包括国务院关于开展第二次全国土地调查、第三次全国文物普查以及批转关于加快关停小火电机组若干意见、国家教育事业发展‘十一五’规划纲要的四个通知，国务院关于促进畜牧业持续健康发展、建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的两个意见，国务院关于2006年度国家科学技术奖励、授予江苏省南京市秦淮分局夫子庙派出所等11个单位荣誉称号的两个决定等。也因为这些“决定”“通知”“意见”内容重要、涉及宏观全局，包括科学技术、文化教育、节能减排、“三农”根本、社会稳定，其主送机关无一例外均为“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。

⑶以“中办发”“国办发”为机关代字的公文。
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9 O4 S0 C$ k* a* D% V! S有44件。其中，“中办发”公文有2件（即中办、国办关于加强农村基层党风廉政建设的《意见》和关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的《通知》）“国办发”公文有42件。所有这些公文内容涉及宏观全局，十分重要，所以主送机关遍及“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”（38件）或“国务院各部委、各直属机构”（4件）。

3 b3 j: n( s0 c# E. u: G# [# Z“中办发”“国办发”文件与“中发”“国发”文件比较，最大的区别就是制发文件要经党中央或国务院授权。作为中共中央和国务院的综合部门，根据《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》），中办“可以向下级党委行文”，但要“根据党委授权”；而根据《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），“须经政府审批的事项，经政府同意”，国办可以行文，但“文中应注明经政府同意”。上述44件中办、国办制发的公文件件都有此注明。如“经中央同意”“经党中央、国务院领导同志同意”“经国务院同意”“已经国务院同意”“经国务院领导同志同意”“国务院决定”“经国务院批准”“已经国务院审定”“按照国务院要求”，等等。虽然都作注明，文种不同（意见、通知）、内容不同，上述9种注明方式在大同中存在小异。
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) ~% G0 R8 V$ L8 t2.凡是以信函形式行文的，或者内容虽然重要，但受文机关或单位范围比较局限，或者内容仅为一般事项。
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) |: D6 k, d0 K6 u3 }- ^# W) I( ]⑴以“国函”为机关代字的公文。

# C6 x# k( r: N5 ~# }4 c9 G有32件。它们涉及的内容也均属重要，全部是对省级政府和国务院各部委、各直属机构请示来文的批复（30件）和命令（2件），即都是下行文。为什么下行文也用信函形式行文呢？

7 e( l0 r) B( {具体分析这32件公文，不难看出可以分为以下几类。

有的请示事项只涉及某个省。如请求批准将泰安、海口、金华、吐鲁番4市和特列克斯县列为国家历史文化名城，请求明确福建、河北、江苏3省的海洋功能区划，请求同意重庆市江北区、陕西省宝鸡市人民政府驻地迁移、云南省思茅市及相关县区更名、宁波省级高新技术产业开发区升级为国家高新技术产业开发区，请求准许在二连浩特口岸、乌鲁木齐国际机场开展口岸签证业务，请求审批杭州市城市总体规划，等等。如此，国务院只须回复相应的省级政府即可。

有的请示事项请示只涉及到某个或某几个部委。如请求建立精神卫生工作（卫生部）、处置非法集资（银监会）、推进企业使用正版软件工作（国家版权局）等部际联席会议和整治非法证券活动协调小组工作制度（证监会），请求成立烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组（发展改革委），国务院决定核准中俄、中哈之间国界管理制度《协定》《亚洲相互协作与信任措施会议秘书处协定》（由外交部具体办理）、决定接受《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约1996年议定书〉附件1修正案》（由国土资源部具体办理），请求对科教用品进口实行税收优惠政策（财政部、海关总署、税务总局），请求批准西部大开发‘十一五’规划（发展改革委、西部开发办），等等。如此，国务院只须回复相应部委局办即可。
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; s, z) Y' ?7 I" j+ J0 j有的请示事项同时涉及到有关地方政府和有关部委。如请求批准苏州工业园区开展具有保税港区综合保税功能的海关特殊监管区域试点，涉及江苏省政府和海关总署；请求批准大清河防御洪水方案，涉及国家防汛抗洪总指挥部和天津市、湖北省政府；珠江流域防洪规划，涉及在该流域的江西、湖南、广东、广西壮族自治区、贵州、云南6个省政府和发改委、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、环保总局、林业局、气象局12个部委局；请求批准全国山洪灾害防治规划，涉及各省、自治区、直辖市人民政府和发改委、财政部、国土资源部、建设部、水利部、环保总局、气象局7个部委局，等等。其回复面虽稍广，也仅是属于一个地区、一个流域、一个方面的事项，故国务院仍以信函格式处理。

这其中，引人注目的是两个命令。即国务院总理温家宝签发的《国务院关于晋升和授予杨晨光等27名同志海关关衔的命令》（国函〔2006〕124号），主送为一家——海关总署；国务院总理温家宝与中央军委主席胡锦涛联合签发的《国务院  中央军委关于授予丁晓兵同志‘保持英雄本色的忠诚卫士’荣誉称号的命令》（国函〔2006〕126号），主送也仅两家——公安部、中国人民武装警察部队。按《办法》和《国家行政机关公文格式》国家标准规定，命令本可按特定的命令格式行文，但这里却也都是以信函格式下发的。

. m# Z4 J' t0 Z2 W0 _$ ]* |批复是下行文，命令也是下行文，现在都用信函格式制发，说明这32件公文虽然机关代字均为“国函”，其中的“函”字却与文种“函”无关，仅仅表明其发文的形式。

推敲下来，之所以这些下行文采用信函格式制发，应视受文机关或单位而定。谁请示就批复给谁，一文一事一批复，虽然请示事项重要，如果只涉及一个地区、一个系统、一个部门、一个方面的事项，不一定需要其他地区、系统、部门、方面知晓，就不必采用公文通行格式普发，而宜以信函格式专发。亦即外形为函，内容非函；貌似平行，实为下行。
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⑵以“国办函”为机关代字的公文。

4 }/ B- s6 @4 O7 ?; Q有21件。包括通知9件、复函12件。显然，通知是下行文，复函是平行文。为什么他们同样用信函形式行文呢？
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2 g* j- F3 F* Z5 c: y, r( H7 Y也不妨就具体公文略作分析。
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一是以“通知”下行文文种作复的。
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  A0 q8 t) a0 R这9件通知又可分为以下两类。

请示事项只涉及一个省或一个部委的。如请求批准黑龙江鹤岗市、安徽淮北市、湖南衡阳市的城市总体规划，请求调整中国人民银行货币政策委员会组成人员，只分别涉及黑龙江、安徽、湖南3省政府和中国人民银行。
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- ~  v. I# T: a8 K, K9 o. V7 F请示事项虽涉及几个省或几个部委的。如同意调整辽宁丹东鸭绿江口湿地等国家级自然保护区涉及辽宁、江苏、四川3省级政府和环保总局，要求落实中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施涉及国务院各部委、各直属机构，要求做好2006年突发公共事件应对工作评估分析、建立国务院社会信用体系建设部际联席会议制度则涉及各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。
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) v' y; P" }* l6 p  P$ x可见，对下级机关请求批准的事项，上级机关认为重要，带有普遍性，就不用批复回应，而使用“批转通知”告诉所属机关遵照执行。《办法》规定，“须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，文中应注明经政府同意”。上述国办正式行文均注明了“经国务院同意（或批准）”的字样。鉴于国务院这些下级机关请求批准的事项也只涉及一个地区、一个系统、一个部门、一个方面，所以国务院“批转通知”下行文也就以信函格式下发了。

二是以“函”平行文文种作复的。
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  [. W, \- \4 j  l) _7 Y这12件函大致可分为以下两类。
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请批事项只涉及一个省或一个部委的。如同意增补和调整国家人口和计划生育委员会（人口计生委）、国务院城市社区卫生工作领导小组（卫生部）、监狱体制改革部际联席会议（司法部）的成员单位及成员，同意增加福州、厦门对台直接往来口岸查验单位人员编制（福建省政府），同意南昌市承办2011年第七届全国城市运动会（体育总局），同意无锡民族工商业博物馆冠名问题（江苏省政府）。
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0 {, g$ H4 o& S& l' V0 A请批事项虽涉及几个省或几个部委的。如同意设立赣州出口加工区，同意调整天津、苏州高新区、郴州出口加工区规划范围，分别涉及江西、天津、江苏、湖南4个省市政府和海关总署，同意广东省大亚湾核电站专用码头对外国籍船舶开放涉及广东省政府和发改委、公安部、交通部、海关总署、质检总局5个部委局。

这一类复函批复的来文虽然绝大部分也是省级政府或国务院部委局上报国务院的请示（只有中央军委外事办公室综合办公楼悬挂国徽一事来文属于请批函，是函来函往），但相对比较起来，请示的属于一般性的具体的一些事项，故而以函作复。需要说明的是，《办法》规定，“行文关系根据隶属关系和职权范围确定”，因为同时规定，“政府各部门……除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”。国务院办公厅与各省级政府或国务院部委局之间是不相隶属的关系，它们之间只能以函的形式行文。鉴于来文请示的事项又必须经国务院审批，所以这些复函统统注明了“经国务院同意（或批准）”的字样。

$ a0 x' k& V/ ]4 R三、归纳
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综上所述，笔者以为“函”的涵义有以下两种。

1.“函”字是标识文种的。

+ @7 F6 Y  A5 y3 X. {2 I. }其形式与内容是统一的。表明所制发的文件文种是“函”，是党政机关18种法定公文文种中唯一的纯粹的平行文，其行文方向是平行的，只能用于不相隶属机关之间或互无职权范围管辖关系的机关或部门之间。当然，此时“函”字同时也是其发文的形式的标识，表明其发文采用了公文三种特定格式（信函式格式、命令格式、会议纪要格式）中的一种，即信函形式。

2.“函”字仅仅是标识其发文形式的。
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与其行文所选择的文种无干。表明其所制发的文件没有采用公文的通行格式（包括上行文格式和用于平行文、下行文的一般公文格式），而是采用了信函形式。它常见于互相有隶属关系的机关之间或有职权范围管辖关系的机关或部门之间制发的文件。所以，尽管其发文字号的机关代字中“嵌”有“函”字，所制发的文件（如命令、决定、批复、通知、意见）却并不是“函”这一文种，不是平行文，因而其行文方向也并不是平行的。
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